¿Cómo se está desempeñando el Tribunal Constitucional dominicano?

Hace algunos años coincidí en un restaurante de Buenos Aires con un dirigente de la sociedad civil que señalaba, indignado, que cada sentencia del Tribunal Constitucional de la República Dominicana (el “TCRD”) publicada durante el año 2012, había costado en promedio DOP 3.8 millones. Calmadamente, esperé que terminara su exposición y objeté su método de cálculo, argumentando que el desempeño de los tribunales no se debe medir de esa manera (dividiendo el presupuesto de un año, entre el número de sentencias emitidas). Mucho menos, en el caso de un TCRD incipiente que a pesar de los recursos que recibe del presupuesto general de la nación, todavía lucha – al igual que las instancias del Poder Judicial – con serias restricciones y limitaciones presupuestarias.

Entonces, ¿cómo se puede medir el desempeño del TCRD? A continuación presento un análisis positivo, sucinto y básico del desempeño del TCRD. El análisis se basa en algunos parámetros ampliamente utilizados para medir y comparar el desempeño de tribunales y otros órganos jurisdiccionales (ver: Dakolias 1999, Buscaglia y Dakolias 1999, Mora-Sanguinetti et al. 2015). El análisis no incluye juicios de valor respecto del desempeño del TCRD.

El TCRD quedó consagrado en la Constitución Dominicana de 2010. El TCRD está integrado por 13 jueces (Art. 186 de la Constitución). Los jueces actuales se juramentaron el 27 de diciembre de 2011. El tribunal inició formalmente sus funciones a partir de enero de 2012. El análisis que se realiza a continuación cubre el período entre el 1ero de enero de 2012 y el 30 de junio de 2016. Los datos que sirven de insumo para este resumen están disponibles en el portal del TCRD (<https://www.tribunalconstitucional.gob.do/Estadisticas-Institucionales>).

Como nota preliminar hay que decir que analizar el desempeño de los órganos que participan del presupuesto nacional es una práctica sana de buena administración de fondos públicos. Cada año, las distintas instituciones y los órganos jurisdiccionales compiten por recursos para ofrecer múltiples servicios a la población y cumplir con las funciones del Estado Dominicano. Los contribuyentes y usuarios ameritan información sobre el desempeño de las instituciones para tener una idea de cómo se desenvuelve cada una, y también para sopesar los costos de oportunidad que implican distintas asignaciones de fondos públicos. Los recursos públicos son limitados. Cada peso que se asigna al presupuesto de cualquier institución o ministerio, es un peso menos que pudo haberse dedicado al Poder Judicial, a la educación, al sector salud, etc.

Resumen de los Datos y Demanda del TCRD

Las Tablas 1 y 2 presentan un resumen de los principales indicadores tomados en cuenta para elaborar este análisis.

La segunda columna (2) de la Tabla 1 presenta la cantidad de expedientes que entraron al TCRD durante cada año analizado. Esto constituye la demanda de los servicios y de las funciones jurisdiccionales del TCRD.

La tercera columna (3) de la Tabla 1 muestra la cantidad anual de expedientes que salen del TCRD (casos fallados o sentencias). Se puede apreciar en la Gráfica 1 que anualmente, al TCRD entran una mayor cantidad de expedientes que las sentencias que salen. Esto permite calcular algunos indicadores interesantes, como las tasas de resolución (clearance rates, en inglés) y la tasa de congestión del TCRD.

Tasa de Resolución de Expedientes

La tasa de resolución de expedientes (clearance rate) mide la cantidad de casos que un tribunal resuelve como porcentaje de la cantidad de expedientes que recibe o están pendientes de resolución, dentro de un período específico. En la Tabla 1 se han incluido dos medidas: la tasa de resolución anual (columna 4) y la tasa de resolución tomando en cuenta los expedientes acumulados en años anteriores (columna 5).

Ambas tasas de resolución se presentan aquí como porcentajes. Para cualquier tribunal, una tasa de resolución anual menor que 100% implica que cada año se van acumulando expedientes pendientes de fallo. Una tasa anual mayor al 100% implica que un tribunal también está fallando expedientes retrasados y que eventualmente, podría llegar a ponerse “al día” con todos los casos que tiene pendientes.

En el caso concreto del TCRD, se puede apreciar que ambas tasas de resolución están por debajo del 100%. La tasa anual de resolución (Tabla 1, columna 4) indica la cantidad de expedientes fallados como proporción del total de nuevos expedientes que entraron al tribunal en cada año específico. La tasa de resolución tomando en cuenta retraso (Tabla 1, columna 5) mide la cantidad de sentencias emitidas por el TCRD tomando en cuenta –además de los expedientes que entran en un año específico – aquellos casos que quedaron pendientes del año inmediatamente anterior.

La Gráfica 2 presenta ambas tasas de resolución. Como se puede apreciar de los datos, el 2015 fue el año de mejor desempeño anual y acumulado de resolución del TCRD, durante el período de análisis. En el año 2015 la tasa anual de resolución y la tasa acumulada de resolución alcanzaron su máximo histórico de 79% y 52% respectivamente. Esto significa que para ese año específico, el TCRD emitió sentencias equivalentes a un 79% de los expedientes que entraron en dicho año. En otras palabras,  por cada 10 expedientes nuevos que entraron al TCRD durante el 2015 – el tribunal emitió casi 8 sentencias.

Cuando se toma en cuenta el cúmulo y retraso de expedientes que se arrastran de años anteriores, para el año 2015 la tasa de resolución se ubica en un 52%. Analizando el total de los expedientes que han entrado al TCRD desde su integración hasta el corte del período analizado, se puede apreciar que la tasa total de resolución es de un 48%. Esto indica que por cada 100 expedientes que han entrado al TCRD desde que inició sus operaciones en 2012, este ha emitido 48 sentencias. Es decir, que el TCRD ha resuelto poco menos de la mitad de los expedientes que han ingresado al tribunal.

La Gráfica 2 ilustra ambas tasas de resolución que se han calculado. La línea azul grafica la tasa de resolución anual, y la línea roja ajusta la tasa de resolución tomando en cuenta los expedientes retrasados. La diferencia o brecha entre ambas líneas (el espacio entre la línea azul y la línea roja) constituye la reducción de la efectividad resolutiva del TCRD por causa del trabajo que se va acumulado año tras año.

Congestión y Cúmulo de Expedientes

Como ya se mencionó anteriormente, el hecho de que las tasas anuales de resolución de casos (clearance rates) del TCRD han estado por debajo del 100% implica que cada año se acumulan expedientes. Esto aumenta la carga de trabajo del tribunal, la carga de cada juez y genera congestión en el TCRD.

La Tabla 2 resume los indicadores de congestión y el cúmulo de expedientes del TCRD.

La tasa de congestión del tribunal (columna 2) se calcula como el cociente de la suma de nuevos casos y casos pendientes dividida entre los casos resueltos en un año. Como explican Mora-Sanguinetti et al. (2015), mientras más baja es la tasa de congestión, más efectivo es un tribunal. La tasa de congestión del TCRD ha ido reduciéndose hasta situarse en 2.23 para el primer semestre del año 2016. Lo que esto significa es que al ritmo actual, al TCRD le tomaría más de dos años para lograr “ponerse al día” con su carga de trabajo. En otras palabras, que por cada sentencia que sale del TCRD, existen dos expedientes pendientes de fallo. Para el período analizado, el cociente promedio de congestión se situó en 3.31.

La Gráfica 3 ilustra cómo el cúmulo total de expedientes ha ido aumentando cada año hasta alcanzar los 1,758 expedientes pendientes de fallo existentes al 30 de Junio de 2016. Sin embargo, cuando se analiza el cúmulo marginal (anual) de expedientes, se aprecia que éste ha ido reduciendo cada año. Es decir, que cada año se acumulan menos expedientes. La Gráfica 4 ilustra que hasta 2014, el cúmulo anual de expedientes se redujo, a una tasa decreciente (eje derecho, en rojo). La gráfica también presenta el cociente de congestión (en azul, eje izquierdo), que también ha ido decreciendo, pero hasta 2014 a una tasa creciente).

A modo de conclusión, vale señalar que los datos anteriormente resumidos y presentados ofrecen una visión inicial sobre la evolución de algunos indicadores del desempeño del TCRD. Un segundo paso de análisis podría comparar estos indicadores de desempeño con otras variables, como la carga de trabajo por juez, los niveles de remuneración y el manejo de otros tribunales dentro y fuera del país. De especial interés, sería comparar la carga de trabajo y las tasas de resolución del TCRD con el desempeño de otros tribunales dentro del sistema judicial dominicano. Asimismo, ver cómo se comparan los indicadores del TCRD con aquellos de tribunales constitucionales extranjeros (similarmente integrados).

En una próxima entrega analizaré los indicadores presentados de cara a las asignaciones presupuestarias que ha recibido el TCRD desde el año 2012. Esto porque actualmente el Poder Judicial contiende por un aumento en su asignación presupuestaria – que ha permanecido prácticamente invariable como proporción del presupuesto general de la nación desde el 2011 – a pesar de que a partir de 2012 se crearon nuevas asignaciones presupuestarias para el Tribunal Constitucional y para el Tribunal Superior Electoral.

Referencias

Edgardo Buscaglia y Maria Dakolias, “Comparative International Study of Court Performance Indicators – A Descriptive and Analytical Account” (1999) World Bank.

Maria Dakolias, “Court Performance Around the World: A Comparative Perspective” (1999( Yale Human Rights and Development Journal: Vol. 2: Iss. 1, Article 2. Disponible en línea: <http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1009&context=yhrdlj> (16 de agosto de 2016).

Juan Mora-Sanguinetti et al., “Access to Credit and Enforcement Procedures in Spain: Evidence from Local and Firm-Level Data” (June 2015). Disponible en línea: <https://editorialexpress.com/cgi-bin/conference/download.cgi?db_name=SAEE40&paper_id=188> (16 de agosto de 2016).  

Tribunal Constitucional Dominicano – Dirección de Planificación y Desarrollo, “Estadística (sic) Institucional al 30 de Junio de 2016” (2016). Disponible en línea: < https://www.tribunalconstitucional.gob.do/Estadisticas-Institucionales> (16 de agosto de 2016).