¿Desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento podría ayudar a reducir la mora y la congestión judicial en la República Dominicana? Este análisis busca iniciar una discusión al respecto. La hipótesis es que – manteniendo las demás variables constantes – la desjudicialización de los divorcios por mutuo consentimiento, complementada con reformas a las leyes de divorcio y del régimen de la publicidad del registro civil podría liberar hasta un 10% de la entrada de asuntos al sistema judicial civil.
Esto permitiría reducir la congestión y la mora a través de dos válvulas específicas: primero, reduciendo la entada de asuntos al sistema. Segundo, liberando más tiempo y recursos para afrontar la pendencia civil existente.
Este análisis se divide en cinco secciones. La primera sección plantea la problemática que se pretende solucionar con la propuesta: combatir la congestión y la mora judicial. La segunda sección analiza sucintamente el marco legal del divorcio en la República Dominicana explicando por qué no funciona. La tercera sección presenta estadísticas que evidencian que la cantidad de divorcios ha ido en aumento en los últimos años, situación que se refleja también en los tribunales. La cuarta sección plantea las razones por las cuales podría ser más conveniente mantener la judicialización de los divorcios por mutuo consentimiento.
- Congestión y mora
La congestión y la mora son uno de los jinetes del apocalipsis judicial dominicano. Eso de “tarde, pero seguro” no aplica para el sistema de justicia. Es un lugar común hablar de que “una justicia retardada es una justicia denegada”. Pero una justicia retrasada también es costosa.
La congestión y la mora son dos caras de una misma moneda. Cuando en un tribunal entran más asuntos que los que salen, se crea congestión o pendencia. La congestión esclerotiza el buen funcionamiento de un tribunal. Entorpece la salida de asuntos. Si se mantiene el ritmo resolutivo por debajo de un 100%, se acumulan los expedientes.
Lo que decía Ulises Heureaux (Lilís), de la deuda pública, aplica a la resolución de casos judiciales: “los casos viejos no se fallan, y los nuevos se dejan envejecer”.
La congestión afecta todo el sistema de justicia. La contracción de la productividad judicial dominicana es particularmente severa en la cúspide – en la Suprema Corte de Justicia (SCJ). Según estimados, tan sólo la Sala Civil de la SCJ, existen miles de expedientes pendientes de fallo.
Combatir efectivamente la mora y la congestión judicial requiere de una combinación de técnicas que ataquen los casos pendientes y prevengan los casos futuros. Desjudicializar asuntos hoy podría ayudar a reducir la congestión de mañana.
2. Leyes vetustas
En la República Dominicana el divorcio está regulado por ley 1306-BIS de 1937 y sus modificaciones (leyes núm. 2669 de 1950 y núm. 3932 de 1954). Estos bloques legislativos anticuados se apoyan principalmente en las disposiciones del Código Civil dominicano y la Ley 659 de 1944 sobre actos del estado civil. Existe también la Ley núm. 142 de 1971 que creó un régimen de divorcio exprés o al vapor, pero que aplica para algunos casos específicos solamente.
La referida ley de divorcio 1306-BIS contempla dos procedimientos para divorciarse. Estos son: (1) el divorcio por causa determinada, y (2) el divorcio por mutuo consentimiento. Ambos procesos son judiciales. Es decir, requieren de una demanda formal ante los tribunales competentes de primera instancia.
Esto implica que la sociedad dominicana del año 2020 está viviendo con las leyes del estado civil y de divorcio de mediados del siglo pasado. Este es el primer problema. El segundo problema es que ambos procesos requieren de la intervención judicial. Es necesario examinar modificar este marco normativo para evaluar si conviene desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento.
Esta propuesta no es una panacea. Contiene riesgos y consecuencias que deben ser ponderadas cuidadosamente, para evitar que se vulneren los derechos de ciertos grupos. Sin embargo, antes de discutir las implicaciones de políticas públicas, es importante echarles un vistazo a las estadísticas sobre matrimonios y divorcios para comprender mejor la realidad social dominicana actual.
3. Los divorcios van en aumento
Para el año 2018, la entrada de casos de divorcio por mutuo consentimiento representaba aproximadamente un 10.02% del total de entradas de asuntos civiles al sistema judicial. Es decir, que de 1 de cada 10 asuntos que entraban al sistema era un divorcio por mutuo consentimiento (Ver Figura 1).
En algunos Departamentos Judiciales, la proporción era mayor, como muestra la Figura 2. Por ejemplo, en 2018 la entrada de divorcios por mutuo consentimiento representó el 14.10% de todos los casos civiles del Distrito Nacional, un 15.14% de la entrada de asuntos en el departamento judicial de Santiago, y un 9.57 % del departamento de Barahona, según los datos disponibles.
La Figura 3 presenta la cantidad total anual de divorcios registrados en la República Dominicana entre 2001 y 2018. Se aprecia que, en términos absolutos, la cifra ha ido en aumento. Por ejemplo, entre 2001 y 2018 la cantidad total anual de divorcios registrados experimentó un aumento de 93.21%, pasando de 12,821 divorcios registrados en 2001 a 24,772 divorcios registrados en 2018.
Si se toma en cuenta la tasa bruta anual de divorcios en función de la población dominicana, se aprecia que también ha ido en aumento desde 2001. Para el año 2018, la tasa bruta de divorcios alcanzó su máximo nivel de 2.41 divorcios por cada 1,000 habitantes. Un aumento de 59.60% comparado con su nivel en el año 2001. (Ver Figura 4).
Mientras que, si se toma el cociente entre el total anual de divorcios registrados y el total anual de matrimonios registrados, se puede apreciar que pasó de un 34.40% en 2001 a un 49.49% en 2018. Esto significa que mientras que en 2001 por cada divorcio se registraban tres matrimonios, para 2018 por cada divorcio se registraron casi dos matrimonios. Es decir, que los divorcios han ido en aumento respecto de la cantidad de matrimonios registrados.
¿Pero cuál de los dos procedimientos contemplados por la ley prima en los divorcios que se registran anualmente? Si se analizan las cifras entre los años 2001-2018, se aprecia que hasta el año 2004, los divorcios por causa determinada (incompatibilidad de caracteres en las estadísticas), representaban la mayor proporción porcentual –rondando un 60% de total de divorcios registrados. Sin embargo, a partir del año 2005 esta composición cambia y los divorcios por mutuo consentimiento se volvieron más comunes, promediando un 55.75% de todos los divorcios entre 2006 y 2018, como refleja la Figura 6.
Esto sugiere que, a pesar de hacerse más comunes, los divorcios se han tornado menos litigiosos – incluso sin tomar en cuenta que los divorcios por mutuo consentimiento sólo están permitidos para personas que tienen entre 2 y 30 años de casados.
A todo lo anterior se suma que, a nivel de estado civil, la composición de la sociedad ha cambiado. Es decir, que los dominicanos optan cada vez menos por casarse. Esto se refleja, por ejemplo, en los cambios de la distribución del estado conyugal de la población mayor de 20 años en los años 2002 y 2010. La cantidad de personas casadas se redujo de un 26.87% en 2002 a un 20.27% en 2010, como refleja la Figura 7.
Esto quiere decir que para 2001, aproximadamente uno de cada cuatro dominicanos mayores de 20 años estaba casado. Para 2010 la cifra se redujo a uno de cada cinco. Aunque la proporción de divorciados no varió considerablemente entre dicho período, si hubo un cambio en la proporción de personas separadas de una unión libre. (Ver Figura 7).
Estos datos sugieren que a pesar de que los dominicanos se casan cada vez menos, los divorcios siguen ocupando el tiempo de los tribunales.
4. Implicaciones de políticas públicas
Desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento no es una panacea contra la mora. Existen razones importantes para requerir que los procesos de divorcios por mutuo consentimiento se realicen en sede judicial.
En primer lugar, está la protección de las partes más débiles ante lo que se podría percibir como una relación asimétrica de poder, riquezas o posibilidades. Ciertamente, esta era la situación de las mujeres cuando se promulgó la Ley de divorcio en 1937. Ese año las dominicanas todavía no tenían ni siquiera derecho a votar (el sufragio femenino se aprobó en 1942).
Aunque a nivel contemporáneo no se justifica una presunción de asimetría en detrimento de las mujeres, si puede existir una parte menos aventajada en un matrimonio. Mantener la judicialización buscaría proteger a esa parte.
Otro argumento es que aún en los divorcios por mutuo consentimiento, cuando los esposos se casan bajo el régimen de comunidad de bienes existe un patrimonio común – con activos y pasivos – que deben ser identificados y divididos entre los esposos. Esto implica la existencia de acreedores comunes. También está el tema de la guarda y la pensión alimentaria de los hijos (si los hay), que pueden ser menores de edad. Estos factores son importantes y no deben menospreciarse al momento de considerar la desjudicialización de estos divorcios.
Un tercer motivo para mantener judicializado el divorcio por mutuo consentimiento es para evitar divorcios furtivos o secretos, en los que un cónyuge se divorcia, fraudulentamente, sin que el otro se entere. Este es un problema que ha ocurrido en el pasado. Pero no debe ser un motivo para no considerar una reforma que beneficie la descongestión judicial. Simplemente, requiere de políticas que permitan evitar que pase.
La problemática de los divorcios furtivos es menos una debilidad del sistema de justicia que una deficiencia institucional del registro del estado civil que mantenemos. A pesar de que hoy día contamos con tecnología poderosa, el registro civil y su régimen de publicidad sigue pensado y funcionando como un sistema de escritura pública, ideado para una sociedad rural francesa decimonónica.
Cuando las personas deciden casarse no acuden a un tribunal de primera instancia para que oficialice la ceremonia. Al momento de casarse, pueden tener hijos (comunes o no), tienen activos y deudas. Así que no se justifica que para poner fin al matrimonio obligatoriamente deba intervenir un juez.
Sin embargo, los citados argumentos a favor y en contra de la desjudicialización del divorcio por mutuo consentimiento deben de evaluarse en función a su beneficio social neto. Por ende, cualquier provecho que podría generar la desjudicialización del divorcio por mutuo consentimiento debe ir acompañado de una reforma integral de la manera como las partes solicitan el divorcio, participan en un acuerdo que preserve sus mejores intereses y se enteren del resultado de la solicitud.