Durante el discurso de toma de posesión, el nuevo presidente de todos los dominicanos, anunció la construcción de un conjunto de obras públicas, las cuales se ejecutarían mediante la figura de Asociaciones Público-Privadas (APPs). Esta forma de invertir los impuestos ocasiona, según el Fondo Monetario Internacional (FMI), desajustes en el balance fiscal, aumento de la deuda pública, falta de transparencia del gasto del dinero público y causa elevados precios de los servicios públicos que se ofrecen con esta modalidad de negocios realizados por el gobierno conjuntamente con el sector privado (salud, transporte y electricidad).
Para comprender cabalmente el funcionamiento de las APPs, es preciso explicar brevemente qué es y cómo funciona. Las APPs son contratos que se negocian entre el gobierno central, ayuntamientos o empresas públicas para invertir los ingresos generados por medio de impuestos. El sector privado, dependiendo del tipo de APP, se responsabiliza del diseño, financiamiento, construcción y operación de la obra (este es sólo un modelo en el que se relaciona el gobierno y varias firmas del sector privado). Existe una variedad de APPs que no se discuten en este artículo, pero que no se ignora su existencia.
En el caso de una obra de inversión pública sin que opere la figura del APP, el gobierno contrata una empresa operadora, bancos para contratos de financiamiento y negocia la construcción directamente con la empresa constructora para finalmente operar la obra de infraestructura.
En cambio, si el gobierno contrata la inversión con una APP, el proceso descrito anteriormente se complica. En efecto, en esta modalidad la APP, contrata a su vez a una empresa operadora y otra ejecutora del proyecto. Asimismo, contrata a bancos para el financiamiento y a la empresa constructora. Claramente, la APP opera como un intermediario entre el gobierno y cada uno de los integrantes del proceso, encareciendo de esta manera el precio del servicio: esto es free lunch creado mediante un contrato APP.
Este entramado se pone en operación suponiendo que el sector privado es un administrador más eficiente que el sector público. Si esto fuera cierto, entonces la Central Termoeléctrica Punta Catalina (CTPC) debería ser un ejemplo de eficiencia. Seguramente el soborno de US$93 millones de dólares confesado por Odebrecht contribuyó a mejorar la oferta técnica y financiera de Odebrecht, Tecnimont y el Grupo Estrella para ganar el concurso en contra de una empresa virtual fruto de la creatividad de los asesores en esa transacción. Este soborno se pagó para lograr no sólo la adjudicación del contrato sino también para facilitar la aprobación de líneas de crédito del banco del Estado. A cambio de todo esto, el gobierno se encargó de todos los riesgos fiscales de la operación, los cuales pagamos todos los dominicanos, especialmente los consumidores.
Los organismos internacionales mantienen posiciones ambiguas respecto de la conveniencia o no del uso de las APPs para realizar las inversiones públicas, desde la perspectiva macro-fiscal. Tanto el Banco Mundial (BM) como el Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) promueven abiertamente esa figura de negocios para el sector privado, especialmente cuando los países disponen de un limitado espacio fiscal para invertir (debido a elevados gastos corrientes, deuda y debilidades en la estructura de ingresos: evasión, exenciones fiscales). Por otra parte, el FMI, advierte sobre las consecuencias fiscales del uso de las APPs, aunque también aconseja su uso especialmente en países en los que su estrategia de consolidación fiscal (reducción del déficit fiscal) ha resultado en una reducción de las inversiones públicas, por cuando resulta difícil recortar el gasto corriente.
El FMI señala además que las APPs crean riesgos para el mantenimiento de la estabilidad fiscal. El Departamento de Finanzas Públicas (FAD, por sus siglas en inglés) del FMI subrayó en un documento de trabajo citado por Bretton Woods Project, que “una preocupación particular es que las APP puedan ser utilizadas principalmente para eludir los controles del gasto y para sacar la inversión pública fuera del presupuesto y la deuda fuera del balance gubernamental [negritas del autor], mientras el Estado sigue cargando con la mayor parte del riesgo involucrado y enfrenta costos fiscales potencialmente grandes” (https://www.brettonwoodsproject.org/es/2019/04/el-fmi-y-las-app-una-clase-magistral-de-doble-discurso/).
En términos generales, los riesgos fiscales a los que se refiere el FMI pueden resumirse en: a) los costos del financiamiento que se obtiene por una APP son mayores que si lo hubiese gestionado el gobierno, b) estimula la evasión fiscal a través de la creación de compañías offshore o el uso de fideicomisos; c) los gastos realizados por las APPs a cuenta del Gobierno no se registran en las cuentas fiscales, subestimando el déficit fiscal, d) el financiamiento de las APPs no se registra en la deuda del sector público con lo cual se exhibe una condición financiera irreal; e) aumenta la renta (ganancias sin inversión) del sector privado sólo por administrar la APP y f) destruye la capacidad del gobierno de diseñar, construir, financiar y operar obras de inversión.
Varias experiencias en países desarrollados cuestionan las bondades que se les atribuyen a las APPs; por ejemplo en la práctica británica resulta bastante rica en este sentido. En el 2007, luego de quince años de inversión pública a través de APPs, se tenían 11 proyectos concesionados al sector privado cuyo costo fue de $11 billones de libras esterlinas y para el 2014 sólo quedaban 4 proyectos gestionados por APPs, luego que los ciudadanos expresaron su disgusto por los altos costos de los servicios gestionados por las APPs, a tal grado que los resultados de algunas encuestan mostraron que el 68% de los británicos están en desacuerdo con los servicios de las APPs. Igualmente, el 76% de los escoceses desaprobaron la ejecución de proyectos con APPs (Ver El Desastre de las APPs en UK: lecciones sobre el financiamiento privado para el resto del mundo, The UK’s PPPs Disaster: Lessons on private finance for the rest of the world).
El informe Infrascopio 2019, “Evaluando el entorno para las APPs en América Latina y el Caribe”, elaborado por la Unidad de Inteligencia del The Economist, establece que el avance de las inversiones a través de APPs en la región latinoamericana es relativamente bajo ya que representa un 2% del PIB. Además, reporta que estas inversiones resultan inestables por el elevado porcentaje de recisión de contratos. El 75% de los países rescinden los contratos de las APPs antes del vencimiento (aunque no se establece por qué) y el sector privado recibe sus correspondientes compensaciones.
Según Infrascopio, dependiendo de los contratos negociados entre las partes y la legislación vigente, algunos países permiten la solución de conflictos en los tribunales locales (Argentina y Brasil); en cambio, otros países no permiten las apelaciones de los inversionistas en casos de recisión anticipada de contratos (Paraguay, Uruguay y Venezuela). La República Dominicana (RD) en el 2012 y 2017 rescindió dos contratos APPs, uno por fraude y el otro por daño ambiental. De estas apelaciones, el gobierno dominicano pagó una compensación por US$45 millones en el primero de estos casos y aún está pendiente la demanda por US$300 millones del segundo contrato.
Cabe destacar que la RD ocupa, en la región latinoamericana, el cuarto lugar en respaldo político para las inversiones con APPs luego de Perú, Bahamas y Barbados. Considerando la debilidad institucional del país, resulta preocupante la intención del nuevo gobierno de expandir las operaciones de las APPs; a no ser que se mejore la capacidad de negociación de las instituciones públicas mediante el fortalecimiento de la justicia y que se realicen los cambios en las leyes que regulan el negocio de las APPs. De esta manera se evitaría el drenaje de los recursos públicos que crean mayor desigualdad y pobreza en la población.