Cada cuatro (4) años hay elecciones municipales en República Dominicano. Hay cambio de mando, hay renovación, sustitución o cancelación de personal, cuando llega una nueva figura: el alcalde o alcaldesa. La lucha política y electoral se traduce en el control del presupuesto, finalidad mayor de la política vernácula. Y este control presupuestario configura nuevas decisiones para la designación de personal. Empleados y “contratados” irregularmente son despedidos. Nuevas designaciones regulares e irregulares ocupan tiempo en las nuevas autoridades recién juramentadas y posesionadas.
Los cambios en número de personal serán sustanciosos, numerosos y con una gran cobertura a nivel nacional. El PRM pasa de ser la segunda fuerza electoral municipal a ocupar la primera posición. Ganó 81 municipios (51.27%). La segunda fuerza, el PLD, obtuvo 65 ayuntamientos (41.14%). Es muy notable para fines del análisis apuntar que el PRM ahora gobierna nuevos municipios que tienen una demografía poblacional muy alta y medianamente alta, lo cual se traduce en mayor presupuesto, a saber: Santo Domingo Este, Santo Domingo Oeste, Los Alcarrizos, Puerto Plata, San Cristóbal, San Pedro de Macorís, Azua, Baní, Barahona y Cotuí. El PRM también arrebató a Pantoja y ganó el distrito municipal de Santiago Oeste. Este último recibirá una porción importante de recursos que han estado destinados al municipio de Santiago, el cual retuvo el PLD. Por su lado, el PRSC le arrebató al PLD el municipio de La Romana y el BIS el de Higüey. Este mapa crearía una nueva demografía del empleo político municipal. Miles de millones manejados por los gobiernos locales del PLD pasan a ser gestionados por el PRM.
Las nuevas autoridades se juramentan y posesionan para dirigir en un marco de una cultura política clientelista. Los nombramientos y cancelaciones son parte de las prácticas políticas de la historia de las entidades del Estado dominicano. Alcaldes, alcaldesas, directores y directoras van a renovar la dirección burocrática de los gobiernos locales. Lo harán sobre bases legales y no legales, pero legitimadas por la cultura política. Aplausos, si lo hacen legalmente. Si lo hacen ilegalmente es probable que no pase nada, porque en la historia municipal no ha pasado prácticamente nada ante un megaproblema como es el nombramiento clientelista en las administraciones locales. Y, bajo este enfoque o línea de pensamiento se puede responder la pregunta del título de este artículo:
¿Puede la máxima autoridad de la alcaldía cancelar personal?
Para responder la interrogante hay que conocer el estado de la legalidad de las reglas de funcionamiento de la contratación de personal. Este estado de legalidad lo determina la Constitución, la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios y la Ley 41-08 de Función Pública. Es la Constitución que establece que el concejo de regidores y la alcaldía son dos órganos complementarios y la Ley 176-07 indica las competencias y atribuciones de estos órganos. Por su parte, la Ley 41-08 es mandante de la regulación de la profesionalización de los servidores municipales y sus derechos laborales. Entonces, la respuesta podría ser sí y no.
Ambos órganos, concejo y alcaldía, pueden disponer de iniciativa para destituir y nombrar empleados municipales. El concejo nombra o destituye al personal que es jerárquicamente dependiente de su propia estructura orgánica; que la mayoría de las veces son secretarias o secretarios, asesores donde hay condiciones, choferes, asistentes, Etc. Esta atribución que tiene el concejo de regidores y regidoras es garantista de un poder de autonomía que no tienen los alcaldes y alcaldesas. En literal r del artículo 52 de la Ley 176-07 señala que quien aprueba las iniciativas para nombramientos y renuncias de los funcionarios y empleados bajo la dependencia de los alcaldes y alcaldesas de los ayuntamientos es el concejo.
En conclusión quien tiene iniciativa nombrar y destituir funcionarios y empleados es el alcalde (Art. 60) y quien aprueba es el concejo de regidores. El nombramiento es un acto administrativo que adquiere validez por una decisión política del concejo, que es un órgano normativo y de fiscalización. Desde está lógica legal, que a veces resulta pesada para los que no somos abogados, se desprenden derechos de la empleomanía y que me referiré a continuación:
La Ley 41-08 de Función Pública establece tres tipos de empleados: Carrera Administrativa, Estatutos Simplificados y Temporales. Los ayuntamientos dominicanos carecen de reglas de funcionamiento que regulen este tipo de empleados. La Carrera Administrativa sigue siendo una tarea pendiente. Ha sido un fracaso rotundo en materia de certificar personal, a pesar de todo el esfuerzo que se ha hecho desde el Ministerio de Administración Pública. El único personal de carrera existente descansa en la figura del contralor municipal, el cual es inamovible de por vida, siempre que no se demuestren faltas graves. Los alcaldes y alcaldesas temen a la aplicación de la Carrera Administrativa Municipal porque pierden el poder discrecional para cambiar personal, entre otras razones financieras.
¿Qué sucede si el alcalde destituye un empleado o empleada?. Lo ideal sería que los recursos humanos que son eficientes se mantengan y de hecho, aunque muy pocos, hay ayuntamientos que sostienen una porción en su nómina. Una pérdida de recursos humanos es una pérdida no sola en capacidad gerencia sino también una pérdida en recursos para los contribuyentes, que son los que tienen que pagar las indemnizaciones. Todo personal de estatuto simplificado destituido por el alcalde y aprobado por el concejo (por Ley) recibe una indemnización equivalente a un sueldo de un (1) mes por cada año de trabajo o fracción superior a seis (6) meses, sin que el monto de la indemnización pueda exceder los salarios de dieciocho (18) meses de labor. Dicha indemnización será pagada con cargo al presupuesto del órgano o entidad respectiva.
El Tribunal Constitucional emitió una sentencia favorable sobre los derechos de los empleados públicos de estatutos simplificados. En la sentencia TC-034-20, el Constitucional argumentó que esa medida resulta razonable, porque ese personal no disfruta de la estabilidad de empleo, a diferencia de lo que ocurre con los empleados que forman parte de carrera administrativa.
El mayor número de empleados que labora en los ayuntamientos corresponde a los de estatutos simplificados, que son los empleados que trabajan en mantenimiento, conservación y servicio de edificios, equipos e instalaciones; vigilancia, custodia, portería y otros análogos; producción de bienes y prestación de servicios que no sean propiamente administrativos y, en general, todos los que impliquen el ejercicio de un oficio específico. Este el perfil de las personas con menos formación profesional, con menores ingresos y más pobres. Su destitución provoca que el Tribunal Superior Administrativo reciba cientos de demandas, las cuales, su mayoría, terminan favoreciendo a los empleados que regularmente hacen su trabajo. No así, aquellos individuos que reciben fondos públicos sin trabajar y que los gobiernos locales disponen de evidencia que justifican su cancelación.
Finalmente, recientemente el Ministerio de Administración Pública remitió la Resolución No. 060-2020 en la cual recomienda no destituir servidores públicos de confianza y prohíbe destituir servidores de de Carrera, Estatuto Simplificado y Temporales en la Administración Central y en los Ayuntamientos. Si bien el MAP es órgano rector de los recursos humanos del Gobierno Central y asesor de los ayuntamientos y otras entidades del Estado, su rol nunca debe traspasar la autonomía política, financiera y administrativa con que cuentan los ayuntamientos y juntas de distritos municipales. La prohibición que hace el MAP debe estar limitada a las instituciones jerárquicamente dependientes de la Presidencia de la República. La prohibición transitoria pudo hacerse mediante una Ley Orgánica pactada entre los partidos políticos evacuada desde el Congreso Nacional y con duración del tiempo de estado de emergencia. La resolución deja una estela de duda en el marco de la actual correlación de fuerzas políticas que marca una nueva configuración en el poder municipal.
La Administración Central mandó un mensaje que provoca pérdida de credibilidad cuando destituyó en medio de la pandemia a todo el personal de la Dirección de Compras de INABIE. Fueron destituidos sin ser juzgados. Pudieron suspender no destituir y así se mantendría la coherencia con la decisión posterior del MAP, una de las instituciones que ha alcanzado mucho prestigio en la Administración Central y en los propios ayuntamientos y juntas de distritos municipales.
Lo ideal sería que los ayuntamientos elaboren una estrategia de cambios de los cargos directivos y de desmonte gradual de los otros empleados, reconociendo los derechos laborales. Somos conscientes de que hay una caterva de gente en fila esperando nombramientos y con mucha presión política, producto del cómo se hace el ejercicio de campaña electoral en República Dominicana. Pero el mandar para sus casas empleados, en tiempo de pandemia, con una mano atrás y otra adelante es una medida que se puede calificar como inhumana. Echen a los vagos y dejen a los que trabajan. Parece una utopía, pero de utopías están hechas nuestras vidas.