Lograr poner en vigencia una ley general de aduanas o una ley de las aduanas que derogue y sustituya la Ley No. 3489, para el régimen de las aduanas, del 14 de febrero de 1953, tiene algo del castigo de Sísifo, pero tal castigo no nos debe llevar por la premura e impaciencia a presentar cualquier proyecto de ley, para no caer así en los mismos errores sufridos con el Código Tributario, donde por omisiones, conceptos mal definidos y cuestiones impropias de la técnica legislativa al momento de su aplicación por las definiciones defectuosas ha abierto un campo de interpretaciones arbitrarias con la que se ignoran los derechos de los sujetos de las obligaciones tributarias. Parece que estamos llegando a la cima en la aprobación definitivas del proyecto de ley aprobado en primera lectura por el Senado de la República, pero después de su aprobación no es justo verlo rodar de nuevo hacia al pie de la montaña, para tener que subirlo de nuevo a una cúspide de la que va a caer si no se revisa a fondo en aspectos conceptuales específicos. En las leyes los conceptos son importantes
El anteproyecto de ley de aduanas ha sido objeto de debate y discusiones por casi 30 años y las discusiones han intervenidos tantos expertos y conocedores del tema, como ignorantes del mismo, todos con opiniones distintas al estilo de la torre de babel, que uno llega a temer que poniendo aquí y quitando y tomando de las leyes de países extraños haya salido algo semejante al ser creado por Víctor Frankenstein, en el vano intento de hacer leyes prefectas como las haría Dios.
Como casi todas las leyes actuales y presente el proyecto ley aprobado por el Senado tiene un artículo de definiciones, que en este caso es el 1. Las definiciones de concepto básicos no son raras en las leyes de generales de aduanas, pero primero hay que tener por lo menos una idea de tales conceptos. Si una definición dice: “Aduana: Es el organismo del Estado encargado de aplicar la legislación relativa a la importación y a la exportación de mercancías y a los regímenes aduaneros, de percibir y hacer percibir los gravámenes que le sean aplicables y de cumplir las demás funciones que le encomienden las leyes.” ¿La “aduana” es un concepto abstracto o se establece como órgano del Estado diferente de la Dirección General de Aduana, como órgano encargado de aplicar la legislación relativa a la importación y a la exportación y a los otros regímenes aduaneros?
Junto con la definición de la aduana, como un órgano, se define el concepto de las “Administraciones de Aduanas”, estableciendo que: “Es la oficina de Aduanas a través de la cual se realizan las operaciones y procedimientos aduaneros propios de las zonas de jurisdicción aduanera primaria.”. Las administraciones aduaneras se establecen como espacios físicos, mientras que la aduana, en singular, es un órgano, cuando la Administración debe ser un órgano encargado de aplicar la legislación relativa a la importación y a la exportación de mercancías y a los regímenes aduaneros, de percibir y hacer percibir los gravámenes que le sean aplicables y de cumplir las demás funciones que le encomienden las leyes y la aduana debe ser una oficina o un espacio físico donde se realizan las operaciones y procedimientos y aduaneros.
El concepto de "Aduana" como un organismo viene del glosario “Aduanero Latinoamericano” y aparece en artículo 1, de proyecto de Ley General de Aduanas del consultor internacional Carlos Anabalón, pero tal concepto definido en esos términos lo que va es a crear problemas en el momento de la aplicación del proyecto de ley de aduana como una ley. El Convenio de Kioto no define aduana como un órgano, sino como un servicio administrativo con los términos siguientes: «“Aduana”, los servicios administrativos responsables de la aplicación de la legislación aduanera y de la recaudación de derechos e impuestos a la importación, a la exportación, al movimiento o al almacenaje de mercancías, y encargados, asimismo, de la aplicación de otras leyes y reglamentos relativos a la importación, exportación, movimiento o al almacenaje de mercancías.».
Una de ley que persigue establecer el servicio de aduanas no necesita la definición de “Aduana” como está definida en el proyecto de ley aprobado por el Senado, sólo debe establecer los órganos a través de los cuales se administrará el servicio de aduana empezando por la Dirección General Aduanas (DGA), sin establecer las “Administraciones de Aduanas”, como órganos aislados, sino como parte de la DGA, en una estructura cuya cima corresponda a la esa Dirección General.
Algo que es necesario establecer es vínculo de la Dirección General de Aduanas con el Ministerio de Hacienda, eliminando el absurdo del Consejo de la Administración Tributaria, creado por la Ley del Ministerio de Hacienda, No. 494-06. Se debe eliminar la función del Ministerio de Hacienda de vigilancia y tutela de los órganos de la Administración tributaria, sin menoscabo de la autonomía técnica y Financiera de la DGA. El Ministerio es el que formula las políticas instrumentales que son aplicadas por los órganos de la Administración tributaria como la DGA, por lo tanto, debe estar adscrita al Ministerio de Hacienda, sin la intervención de otros ministros a los que les corresponden otras areas. El vinculo entre hacienda y aduana en cuanto a la aplicación de la política tributaria no debe ser una relación de coordinación, sino que las acciones de la DGA deben estar en consonancia con las políticas formuladas por el Ministerio. Además de cumplir con las leyes, la DGA debe ceñir a las políticas tributarias formuladas por el Ministerio, la que debe estar bajo el su control.
No se puede establecer una ley de aduanas dejando al margen el Ministerio de Hacienda, como no se puede aprobar una ley de aduana sin establecer la DGA como la cúspide administrativa del servicio de aduana y como órgano de la administración tributaria, y como la entidad superior en el control del cumplimiento tributario en los impuestos externos. Asimismo, como organismo de la DGA no pueden establecerse administraciones tributarias aduaneras y administraciones aduaneras, como se puede concluir con un proyecto aprobado. Hay que distinguir las funciones de los órganos que la ejecutan. Las funciones siempre son las mismas, los órganos que la ejecuten pueden estar estructurado de diferentes formas y hasta pueden ser diferente. El proyecto de Ley aprobado no fortalece la DGA como órgano al que le corresponden funciones en el servicio de aduana y en el cumplimiento tributario
El proyecto de ley aprobado por el Senado duplica conceptos, los defines más de una vez en los artículos y en el artículo 1, de las definiciones, como sucede con de determinación de la obligación tributaria y liquidación y el aforo. El concepto de autodeterminación y de la declaración aduanera lo define pobremente a los fines del control del cumplimiento tributario, obviando otros conceptos y la actuación de los contribuyentes en la declaración tributaria y a los fines de las inspecciones y verificaciones posterior.
En las primeras discusiones planteamos nuestras objeciones cuando un consultor internacional de los que venden espejos por plata presentó como un proyecto de su elaboración una copia de la ley aduana de Chile, entonces nos valió la designación de trouble maker. Nuestro interés era ayudar y lo es ahora quien crea que es crear problema es un asunto suyo, recuerdo que le dije a los que nos señalaban como trouble maker que hicieran lo correcto. No pasó mucho tiempo para que estuvieran presos o los estuvieran buscando. No creo que sea un problema revisar el proyecto de ley aprobado, antes o después de enviarlo a la Cámara de Diputado, es decir, antes de aprobarlo definitivamente. No soy profeta, pero el proyecto de ley de aduanas aprobados por el Senado, tal como está, terminará creando problema en su aplicación. Nunca será urgente un proyecto de ley cuya discusión y estudio llevan casi 30 años.