La potestad sancionadora es parte del jus puniendi que la Constitución reconoce en un orden paralelo a los tribunales y a la Administración. Sin embargo, por contraposición a la represión que tienen a su cargo los jueces frente a los delitos penales, el constituyente ha impuesto la singularidad de que en la sanción de las infracciones administrativas, la Administración está impedida de aplicar penas de privación de libertad.
En tal sentido, el 40.17 de la Constitución prevé que “en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad”.
En ese tenor, el profesor Eduardo García de Enterría ha sostenido que las potestades son medios jurídicos con los que la Administración procura sus fines subraya que, el mismo jus puniendi del Estado puede manifestarse, pues, (…) tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa. Esto último supone (y esto es esencial) que el juez no interviene más que eventualmente y a posteriori, por la vía común el recurso contencioso-administrativo.
Para Espenoza y Ramírez, la potestad sancionadora de la Administración se basa en la insuficiencia del sistema penal para dar respuesta a todas las conductas merecedoras de castigo, por lo que delegando esta potestad en la Administración se procura solventar dicha necesidad debido a que el sistema sancionatorio administrativo es más expedito e informal.
Existen posiciones en una parte de la doctrina que recelan de la potestad sancionadora por las limitaciones que pudiera acarrear para las libertades públicas.
En ese tenor, los franceses han mostrado desde hace muchos años una actitud escéptica en cuanto a esta potestad de la Administración. En un comentario al tema, Sigmund Freund Mena señala que algunos de los doctrinarios más reconocidos como Waline y Moderne expresaron en su momento sus diferencias bajo el criterio de que con esas condiciones la Administración podía constituir un sistema pseudo penal. Posiciones como esas podemos encontrarlas bajo el juicio constante que han tenido los franceses de que sean los tribunales que resuelvan los diferendos que surjan entre la Administración y los particulares; no fue sino hasta 1989 con la decisión del Consejo Constitucional donde todos estos debates quedaron zanjados y se confirmó de manera constitucional el poder que posee la Administración para dictar sanciones de tipo administrativa.
En nuestro país, este debate no encuentra defensores, ya que la potestad sancionadora de la Administración ha sido reconocida por el legislador sin mayores dificultades y en el año 2010 recibió el bautismo constitucional con la reforma a la Carta Magna de ese año.
La potestad sancionadora de la Administración está sometida a una serie de exigencias constitucionales de entre las que cabe destacar la interdicción de sanciones que impliquen privación de libertad, el respeto al derecho de defensa previsto por el artículo 69 de la Constitución, la subordinación a la autoridad judicial y al principio de legalidad.
El artículo 35 de la Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo (LDPRAPA), desarrolla una reserva de ley para el ejercicio de la potestad sancionadora, al establecer que la Administración sólo la puede ejercer “en virtud de la habilitación legal expresa y que su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”.
El Tribunal Constitucional (TC/0373/14) ha definido la reserva de ley como una garantía consagrada por el constituyente mediante la cual un determinado número de materias son reservadas a la potestad exclusiva del legislador. En ese orden de ideas, el artículo 40.17 de la Constitución prevé que en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes…, con lo cual queda claro que dicha potestad debe estar atribuida expresamente al órgano administrativo por ley formal.
El tratadista español David Blanquer subraya que si se vulnera una norma imperativa o prohibitiva, aunque esa contravención sea gravemente lesiva para el interés general, no existirá fundamento para ejercer el poder punitivo si esa conducta no está previamente tipificada como infracción sancionable en una norma con rango de ley. Para garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos se establece una reserva de ley en materia de sanciones administrativas, reserva que exige la predeterminación normativa de las infracciones y de los castigos que se pueden imponer, con el objeto de que el ciudadano sepa a qué atenerse cuando decide si obedece o si vulnera las normas del ordenamiento jurídico.
La reserva de ley se interpreta en dos sentidos: i) Reserva Formal: debe satisfacer el presupuesto clásico de …nula pena sine lege o ley previa debe estar dispuesta en una norma con rango de ley formal votada por el Congreso y que haya agotado el trámite preceptivo de aprobación, promulgación y publicación. Ii) Reserva Material: a de satisfacer el principio de tipificidad o lex certa; es decir, establecer qué conductas son prohibitivas o son obligatorias y cuáles son las sanciones aplicables en caso de su vulneración.
Es de consenso que la reserva formal es absoluta, en tanto que la reserva material puede ser relativa y permitir la colaboración del reglamento. Sin embargo, como precisa Rebollo Puig, los aspectos que siempre serán insalvables independientemente que absoluta o relativa son: a) no caben reglamentos que sin ninguna base legal establezcan infracciones y sanciones; b) el contenido esencial o núcleo esencial de cualquier regulación sancionadora ha de estar en la norma con rango de ley, y c) a partir de esta regulación legal del contenido esencial de la materia reguladora cabrán reglamentos si hay una expresa remisión de la ley y sólo para desarrollar, pormenorizar y concretar la regulación legal.
Así se evita que se hagan remisiones en blanco al reglamento o que se impongan por la vía reglamentaria infracciones ex novo, con obligaciones que no tienen respaldo en la norma con rango de ley.
El párrafo I del artículo 36 de la LDPRAPA prevé que los reglamentos sólo podrán especificar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas con la finalidad de una más correcta y adecuada identificación de las conductas objeto de las infracciones o de una más precisa determinación de las sanciones a que haya lugar.
TIPICIDAD Y LA SEGURIDAD JURÍDICA
La tipificad es, pues, la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa. La especialidad de la conducta a tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone que las conductas sancionables sean excepción a la libertad y, por tanto, exactamente delimitadas, sin ninguna indeterminación (y delimitadas, además, por la representación democrática del pueblo a través de las leyes: STC 137/1997); y, en segundo término, a la correlativa exigencia de seguridad jurídica (…), que no se cumplirá si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos (lex certa). (García de Enterrí, Derecho Administrativo ps. 177-178).
El artículo 36 de la LDPRAPA dispone que son infracciones administrativas los hechos o conductas así tipificados por la ley, que establecerá las sanciones administrativas correspondientes.
A juicio Rivero Ortega y Ortega Polanco, este principio, que es una derivación de la reserva de ley, recuerda que las prohibiciones cuya vulneración puede producir sanciones sólo pueden ser marcadas por el legislador, con lo que se prohíbe la intervención del Ejecutivo para proteger la libertad personal.
Ciertamente, los límites entre lo lícito y lo ilícito deben estar claros para los particulares, quienes, además, han de conocer las sanciones a que se exponen en el eventual incumplimiento de la norma.
Así, pues, las leyes sancionadoras deben tipificar las infracciones utilizando conceptos precisos y evitando los indeterminados, cuestión que no siempre se da en la actividad legislativa, que abandona a la Administración la regulación más exhaustiva a través de la práctica de las remisiones a los reglamentos.
En tal sentido, dispone el párrafo I del arículo 36 de la LDPRAPA que, los reglamentos sólo podrán especificar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas con la finalidad de una más correcta y adecuada identificación de las conductas objeto de las infracciones o de una más precisa determinación de las infracciones a que haya lugar.
IRRETROACTIVIAD DE LAS NORMAS SANCIONADORAS
La Constitución incorpora al ordenamiento sustantivo el principio de irretroactividad de la legislación desfavorable a la persona, a la vez que contempla la retroactividad de la norma cuando le es favorable.
Ya vimos que el artículo 40.13 prescribe que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa
De su lado, el artículo 110 constitucional estipula que la ley sólo dispone y aplica para el porvenir. No tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable…. En ningún caso los poderes públicos o la ley podrán afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones establecidas conforme a una legislación anterior.
Dichas disposiciones encuentran resonancia en el artículo 36 de laLDPRAPA (párrafo II) de la LDPRAPA, que enuncia quelas disposiciones legales sancionadoras producirán efectos retroactivos en cuanto favorezcan al presunto infractor. Serán de aplicación a los hechos que constituyen infracción administrativa en el momento de su vigencia.
Desde el punto de vista de la Constitución y la ley la certidumbre la constituye el hecho de que el administrado no pueda ser sorprendido con una legislación sancionadora ex post; siempre ha de tener conocimiento ex ante de la misma. En otras palabras, la retroactividad de la norma sólo cabe cuando le es favorable.
PRINCIIPIO DE RESPONSABLIDAD
El artículo 37 de la Ley 107-13, de Derecho de los Ciudadanos ante la Aministración y de Procedimiento Administrativo (en lo adelante LDPRAPA) de enuncia el principio de responsabilidad por las infracciones legalmente establecidas por las personas físicas y jurídicas. Sin embargo, este texto supedita las sanciones por los hechos cometidos a la aprobación del Reglamento General de la Potestad Sancionadora de la Administración Pública.
En el caso de la materia de consumo esa exigencia no es necesaria, ya que la comprensión conjunta del artículo 53 constitucional y la LGPDCU contemplan su propio procedimiento sancionador y las penalidades a las infracciones.
Así, pues, al consignar que “las personas que resulten lesionadas o perjudicadas por bienes y servicios de mala calidad, tienen derecho a ser compensados o indemnizados conforme a la ley”, el artículo 53 de la Constitución se refiere al derecho del consumidor a recibir compensaciones por defectos en los productos o servicios insatisfactorios y supone la disposición de formas o mecanismos de ayuda legal con el objeto de posibilitar el efectivo resarcimiento en casos de reclamaciones.
NON BIS IN ÍDEM
La garantía constitucional (artículo 69.5) del Non Bis in Idem es receptada por nuestra LDPRAPA en su artículo 40 al disponer que no podrán ser objeto de sanción los hechos que hayan merecido sanción penal o administrativa en aquellos casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.
En la dicción de nuestra LDPRAPA el Non Bis in ídem se requiere una trilogía analógica: i) los hechos que constituyen la infracción objeto de la sanción deben ser los mismos; ii) identidad del sujeto que viola la norma y, III) la causa o el fundamento jurídico de la sanción o el bien jurídicamente protegido por la norma.
Son muchos los comportamientos que proscriben simultáneamente el Código Penal y las leyes administrativas, algunas de las cuales requieren, por su propia naturaleza, medidas dobles de respuesta. Para la protección del medioambiente, o sumando garantías penales a las exigencias de buena administración previstas en la misma Ley. (Rivero Ortega, Ricardo y Ortega Polanco, Francisco, Comentario a la Ley 107-31, p. 186)
Sin embargo, para David Blanquer implica un cierto grado de complejidad técnica discernir en qué caso en qué caso se imponen varias sanciones por unos mismos hechos, cuando cada una de las sanciones protege un bien jurídico diferenciado. Así sucede, por ejemplo, cuando la dueño de una discoteca en la que se trafica con droga es sancionado tanto en la vía penal (por la comisión de un delito contra la salud pública) como por la vía administrativa (al imponérsele el cierre del local, por la comisión de una infracción en la gestión de un local de oficio).
Blanquer advierte que, en relación a la identidad de fundamento de la potestad sancionadora, hay que distinguir el bien jurídico protegido por las relaciones de general sujeción (RGS) y el tutelado cuando se trata de una relación de especial sujeción (RES) esta dualidad de fundamento explica la modulación del “ne bis in ídem” cuando se trata de una relación de especial sujeción, ya que las normas sancionadoras (RGS) y disciplinarias (RES) pueden tener como fundamento la protección de distintos bienes jurídicos.
Empero, hay que reconocer que al tratar de determinar el bien jurídico protegido para la penalización de los delitos contra los consumidores y los usuarios surgen serias dificultades debido a que no existe una unidad doctrinal sobre el tema. Desde la salud pública, los intereses económicos de los individuos, hasta el orden económico y social son citados como bienes tutelados por el Derecho Penal del Consumo.