En el país hay pocas reflexiones sobre la compleja relación entre democracia y desarrollo. El libro que Rolando Guzmán puso a circular hace unos meses “El dilema económico de la democracia dominicana” se propone avanzar en este terreno escabroso. Rolando en su libro brinda un formidable producto que navega con inteligencia en ese difícil terreno llamado “desarrollo”, donde política, sociedad y economía confluyen.
El libro se concentra en las dimensiones propiamente económicas del desarrollo, a propósito de tres de sus ejes centrales: el crecimiento y la distribución. A ello se añade el supuesto de la estabilidad que se asume como condición de los dos primeros.
El libro no discute las condiciones propias del desarrollo democrático, sino las específicas del desarrollo económico. Esto implica que la relación del crecimiento y la distribución con la democracia se verifica por vía de consecuencia, asumiendo la estabilidad como una variable condicional de las vías que puede asumir el propósito del crecimiento, las posibilidades de un esquema distributivo más justo y el fortalecimiento de las bases estructurales del desarrollo en una sociedad democrática.
Este enfoque conduce al autor a ver la actividad de los actores económicos y políticos como una especie de protagonistas ocultos del proceso económico. Esto tiene la ventaja de mostrar la complejidad del tramado de relaciones estructurales que potencian el crecimiento y posibilitan una mejor distribución de sus frutos, pero tiene como inconveniente que la acción del actor político, al ocultarse no permite apreciar en muchos casos los determinantes específicos de la acción económica. Esto se ve claro en el análisis de la articulación de políticas, pongo como ilustración dos situaciones: la coyuntura post trujillista 1961-1966, la crisis de 1990 y el viraje neoliberal de la economía dominicana.
El libro de Guzmán es una contribución definitiva al estudio de los modelos de desarrollo económico en el país en los primeros cincuenta años posteriores a la muerte de Trujillo (1961-2011). Su método analítico es riguroso y asombrosamente preciso en sus conclusiones. En cada momento del análisis el estudio de los patrones de crecimiento, las políticas específicas en materia fiscal y monetaria y la cuestión distributiva, a propósito de los impuestos y el gasto estatal, reconocen una relación lógica y bien articulada. Es lógico que a estos análisis siga el tema del empleo, la pobreza y la desigualdad, lo que se completa con un estudio de la dimensión institucional del desarrollo. En este periplo Rolando Guzmán muestra no sólo gran erudición, sino también una gran mesura en sus conclusiones, las que nunca son tajantes, sino equilibradas, como si tuviera por referencia a Goethe, que siempre que tenía la oportunidad lo afirmaba: la naturaleza tiende al equilibrio.
Veamos algunos asuntos más específicos. Comencemos con la discusión sobre la periodización. El autor asume una periodización específica: 1961-2011, es decir, cincuenta años de historia económica y política. Ese corte tiene sus consecuencias y sus peligros. El inicio del corte es más sencillo en su explicación: el último año de la dictadura de Trujillo, pero el 2011 no lo es tanto: ¿hay un acontecimiento económico y político que lo justifique? Lo único que tenemos a mano es el cumplimento del corte temporal elegido: 50 años.
Luego se definen tres fases: 1961-1983, 1984-2002 y 2003-2011. Tengo mis reparos, admitiendo que los cortes están muy bien justificados en el libro, en la perspectiva del comportamiento de las variables económicas que usualmente se emplean para caracterizar los ciclos económicos. Mis dudas se concentran en el reconocimiento de los efectos que la evolución de lo político tiene en los modelos de desarrollo.
De esta forma, en el primer período o ciclo (1961-1983) se entremezclan diversas opciones, pues en esos años grupos de gran poder económico intentan controlar las empresas estatales fracasan (1961-1966), los conflictos de la época dan paso luego un modelo especifico, el de Balaguer 1966-78. Finalmente, entre 1979-83 asistimos a la crisis de la industrialización por sustitución de importaciones, cuyo reconocimiento dramático sin embargo se prolonga hasta 1989.
1984-2002: este período mezcla diversos asuntos, además de los ya señalados en el libro: la crisis de legitimación del gobierno de Jorge Blanco y de todo el proyecto popular-democrático en 1984, que coincide con el agotamiento del modelo industrial y el modelo exportador tradicional. Los ajustes de 1982 son precisamente el producto del agotamiento no sólo de un modelo económico sino también político que debe discutirse.
2003-2011. Este período, en el enfoque que estoy adoptando, deja en la incertidumbre varios temas: los años noventa definieron un reacomodo del modelo económico que da pie al predominio neoliberal, comenzando por la estrategia de achicamiento del Estado y la privatización económica, asunto que no se toca, lo que es grave, pues de ello dependen varios asuntos: a) el tema energético, b) el desplazamiento del azúcar como eje de la acumulación exportadora, y c) el predominio privado en el control del mercado. Asimismo, esto da pie a un proceso de creciente manejo rentista del Estado que se prolonga hasta hoy bajo un nuevo rasgo que se introduce en el dominio del poder por las élites políticas que pasan a controlar el gobierno central: su creciente autonomización del poder empresarial. Ocurrió parcialmente con el gobierno de Mejía del PRD en el período 2000-2004, pero sobre todo ha ocurrido con los sucesivos gobiernos del PLD, de Fernández a Medina.
Lo que intento plantear es algo simple: la lógica del ciclo económico no se impone sola. La misma está mediada por lo político, entre otras razones porque es en la esfera del Estado donde lo político se expresa y presiona lo económico, me refiero a las políticas públicas. Este condicionamiento se agrava en contextos económicos y sociales débilmente institucionalizados y donde la acción estatal, específicamente de gobierno, tiene un alto componente personal. En esos casos, la “lógica del ciclo” se encuentra altamente influida por el despliegue de lo político.
Un asunto interesantísimo es el análisis que Guzmán hace de las funciones variables de la política monetaria. Como no soy experto me intrigó mucho un asunto: si bien el Banco Central (BC) ha tenido un rol importante en el proceso de conducción de la economía, a partir de los noventa ese rol se acrecienta y surge una preocupación: directamente el nuevo ordenamiento de sus funciones deja ahora muy claro que su eje es el tema monetario, pues el BC pasa a tener un rol dinámico en la orientación del crecimiento y la estabilización del modelo que se trata de impulsar. Sin embargo, se habla poco o nada de la orientación exportadora de servicios de la economía a partir de ese momento, de la idea de la autonomía del mercado, del achicamiento del Estado como propósito institucional, etc.; en una palabra, en el análisis no se sabe mucho de la orientación neoliberal que a partir de allí ha tenido la economía y como el BC va teniendo un papel central en esta dinámica, sobre todo después de la crisis del 2003-2004. Esto es importante para poder entender los problemas de la distribución, el tema del ingreso y la articulación de las nuevas fuerzas empresariales que pasan a sostener el dinamismo del crecimiento económico en torno a la exportación de servicios.
En este proceso la nueva orientación que adquieren las exportaciones no es ajena a la reconversión de la economía dominicana en el plano regional, me refiero a la política de apertura de mercados, los acuerdos y compromisos de libre comercio, la nueva relación comercial con los Estados Unidos y el papel de la inversión extranjera. Y esto es importante para la política, donde la creciente transnacionalización, no sólo de su economía sino de la sociedad dominicana, adquiere una relevancia fundamental y pasan a constituirse en elemento central de los problemas que hoy vive la democracia, pero también de sus posibilidades de fortalecimiento.
Me llama la atención que Rolando Guzmán le dedique mucho tiempo al análisis de la cuestión del gasto y eficiencia en el manejo de los ingresos del Estado (la cuestión tributaria), dedicándole muy poco a discutir cómo la eficiencia en la recaudación no solo constituye un asunto técnico-administrativo, pues sobre todo es político, ya que a mi juicio esto debe verse también como la expresión de una nueva relación del Estado con el empresariado, que sólo lo podía brindar un modelo de apertura económica, aunque siendo justos de alguna manera el autor lo dice, pero tangencialmente (ver pag. 142).
A propósito del tema de la voracidad del gasto del Estado, tiendo a coincidir con Rolando Guzmán en que de hecho el Estado dominicano no tiene ese nivel de voracidad, al menos en la definición que asume Rolando del concepto. Pero creo que en esto Rolando Guzmán es muy generoso con el Estado, pues en este asunto no se trata únicamente del manejo del crédito, la recaudación y la eficiencia en la gestión. Aquí hay un asunto político que en la literatura politológica se conoce en la región como el sesgo neopatrimonial que viene asumiendo el manejo de los recursos públicos por parte de las élites políticas, el creciente giro presidencialista de la gestión de gobierno que presiona los niveles del gasto, los compromisos de las elites dirigentes con los séquitos y círculos del poder, Etc., todo lo cual conduce a fortalecer un manejo clientelar de los lazos del Estado con la sociedad. Todo esto está involucrado en la idea de la voracidad del gasto estatal. Si asumimos sólo un enfoque de eficiencia técnica en realidad no parece haber tal voracidad, pero si vemos el asunto por la vía de las relaciones del Estado con la sociedad y sobre todo con la clase política, surgen preocupaciones serias.
Y esto nos lleva al tema del empleo, la pobreza y la desigualdad. El primer asunto que quisiera plantear aquí es el del dualismo estructural, que ya lo insinuó el propio autor, a propósito del giro que en los novena estaba tomando la economía nacional hacia los servicios. Mi pregunta sería: ¿en el mercado laboral de qué manera se expresa ese dualismo? ¿Permite reconocer básicamente dos sectores: uno dinámico y de alta productividad y otro atrasado y baja productividad, como en el modelo de Lewis? ¿Cómo se relacionan? ¿Eso se expresa en la dicotomía formalidad e informalidad? Si eso es así por más que creemos y fortalezcamos programas focales de ayuda a los pobres y el Estado aumente la nómina pública, no estaremos creando capacidades para atacar el dualismo y por tanto el desempleo no se reducirá. Las evidencias que muestra Rolando Guzmán parecen ir en ese camino: en los momentos expansivos del ciclo económico se reduce la pobreza a un ritmo aceptable, en las crisis aumenta; las crisis acentúan la desigualdad y el nivel o cantidad de pobres; en el largo plazo la pobreza se reduce a ritmos muy débiles y por ello la verdad es que no se ha tenido éxito en la reducción de la desigualdad que ha acompañado el desarrollo.
Me preocupan, además, tres asuntos del brillante análisis del mercado laboral que nos presenta el autor:
1. El empleo público. Rolando Guzmán lo ve primero como amortiguador del desempleo y eso es cierto. Mis propios estudios indican sin embargo algo más: el empleo público tiene un efecto acumulativo que complica el hallazgo de Guzmán, a lo que se añade la función clientelar que el mismo ocupa en la relación Estado-política-sociedad.
2. El otro asunto es el dualismo migratorio: somos un país emigratorio y por esa vía nuestros nacionales emigrados generan un amortiguador a las incapacidades estatales en políticas sociales, que son las remesas. Somos un país inmigratorio y por esa vía podemos sostener una política de salarios baratos, una frágil competitividad en el mercado mundial y un agrietado crecimiento interno que muestra poca capacidad para reducir la desigualdad. Pero nada de esto puede explicarse en el estrecho marco del Estado-nación, necesitamos conectar estas dinámicas a procesos regionales y globales. Si todo esto es así temo que en materia salarial los efectos de la inmigración son más complejos que el de la simple presión al desempleo o a la caída del salario general promedio. Si asumimos la hipótesis dualista estamos forzados reconocer que en el mercado laboral esto debe expresarse en un importante nivel de segmentación, lo que autonomiza en gran medida al segmento superior del mercado laboral de las presiones inmigratorias reales a la baja del salario en su segmento de menor calificación. El efecto general termina siendo atenuado en el conjunto de la economía, pero es muy fuerte en el mundo del trabajo de poca o nula calificación.
3. Un tercer aspecto es el del desempleo abierto y del desempleo ampliado. En un mercado laboral volátil, como es el del segmento laboral de base, por lo general informal, los momentos de ocupación y desocupación son muy cercanos y recurrentes. En una economía familiar, en los hogares pobres con alta incidencia del envío de remesas y un peso fuerte de mujeres madres solteras jefas de hogar, el desestimulo a vincularse al mercado laboral que registran las encuestas puede estar ocultando una forma compleja de vinculación con el mismo: remesas-recursos aportados por los padres y parientes ausentes-ocupaciones eventuales. Podríamos estar teniendo una especie de espejismo laboral: como no se busca trabajo al momento o semana en que se realiza el estudio, esa persona es clasificada como desestimulada, ya sea porque se encuentra involucrada en otras actividades no productivas o porque no consiguió durante un tiempo oportunidades de inserción productiva, pero en realidad podría estar ocurriendo que se trate de una situación compleja, donde el eje del análisis debe desplazarse del sujeto independiente al del hogar trabajador, ya que se trata de una modalidad “familiar” de conexión con la economía. Es una mera conjetura que la dejo a los expertos del Banco Central.
Finalmente, está la cuestión institucional que con razón el autor deja para el final. Su preocupación inicial es la de las políticas de desarrollo productivo, las que analiza con elegancia. En ese sentido discute la ley 299 de desarrollo industrial de 1968, la 532 de 1969 de desarrollo agropecuario, la 587 de 1977 de incentivo a la construcción, los diversos y fracasados esfuerzos por la reforma agraria, todas impulsadas desde arriba: el llamado desarrollo vertical, manera discreta del BID referirse a este asunto. Pero a partir de 1983, ¿realmente se abandona ese enfoque verticalista que daba pie al proteccionismo, al uso discrecional de incentivos, al desarrollo de élites corruptas, etc., como sugiere Rolando Guzmán?
El propio autor indica que todo esto no produjo grandes transformaciones estructurales, pero sí favoreció a sectores específicos. Estamos entonces en el terreno de la autonomía relativa del Estado, a su manejo discrecional por parte de las élites políticas y sus acuerdos con segmentos empresariales, etc. acentuando el sesgo anti-exportador como se dice en la jerga local, pero sobre todo elitizando las lógicas decisionales en material de desarrollo. Rolando Guzmán indica sin embargo que a partir de 1993 se comienza a trabajar en otra dirección. Se dice que a partir del nuevo edificio institucional que se construye se persigue reactivar la producción industrial, crear una nueva estructura arancelaria y tributaria más horizontal, a atraer capital extranjero y fomentar la innovación.
Me llama mucho la atención que Rolando le dedique más tiempo al análisis del papel de las zonas francas en el nuevo modelo de desarrollo exportador de servicios y no al turismo que al final de cuentas constituye el eje dinámico líder del nuevo modelo. Y esto es importante no sólo por la contribución del turismo al PIB, sino también por el tipo de economía que el sector articula, tanto en su conexión al sistema mundial, como por su impacto regional y en general nacional: el tipo de empresariado en que se apoya, su conexión con las finanzas, su conexión con la agropecuaria, su impacto ambiental, su demanda de servicios e infraestructuras, etc.
Guzmán afirma que la reforma arancelaria ha ayudado a reducir los niveles de protección efectiva elevando la competencia en el mercado interno. Reconoce que ha habido dificultades, aunque, a mi juicio, no considera un aspecto central: la internacionalización del mercado interno. Por otro lado, autores como Roberto Despradel, a quien cita el autor, analizan leyes como la de reactivación y fomento de las exportaciones de 1999 (la ley 44), indicando que hubo serios obstáculos burocráticos en su implementación, que no se estimuló el encadenamiento vertical en las cadenas productivas, produciéndose dificultades de todo tipo respecto a las exportaciones hacia Haití. Todo ello parece indicar que el gran beneficiario de estos reacomodos fue el sector de zonas francas. El argumento seria redondo si se lograra explicar el papel que en este proceso juega el sector turismo.
Pero ¿qué indica todo esto? No me queda muy claro lo que piensa Rolando al respecto, pero su análisis me conduce a pensar del siguiente modo: El principal beneficiario fue el sector de inversionistas extranjeros, sobre todo el de zonas francas. No parece haber un manejo menos vertical que el anterior modelo proteccionista de tipo industrial. El peso de los obstáculos burocráticos continúa siendo no sólo un problema de ineficiencia del Estado, sino que ahora se ha constituido en una mediación que condiciona los términos mismos del proceso de inversión extranjera y en general de desarrollo productivo. En pocas palabras, las dificultades para alcanzar un modelo de desarrollo productivo eficaz y eficiente continúan presentes, pero en un contexto de mayor complejidad y de mayor incidencia y autonomía de las élites políticas que controlan las instituciones públicas, que no decir de las dificultades para potenciar un modelo de desarrollo menos desigual.
El libro de Rolando Guzmán constituye una contribución importante al análisis del proceso de desarrollo nacional y sus dificultades. Su lectura es obligada no sólo para quienes desean conocer mejor el complejo proceso económico dominicano, sino sobre todo para los tomadores de decisión que tienen en sus manos la construcción e implementación de las políticas de desarrollo. Sin embargo, la principal lección del libro es –a mi juicio- la de enseñarnos que para apreciar bien los problemas, como paso previo a las intervenciones que pretendan resolverlos, debemos primero conocer bien y con humildad las dificultades. La erudición que Rolando Guzmán muestra en el libro no opaca la humildad con que presenta sus contribuciones y la claridad de sus respuestas, siempre responsables y mesuradas. Es este el tipo de esfuerzos intelectual que necesita la difícil tarea de construcción de la democracia dominicana, aún pendiente de realización como horizonte de futuro e ideal de una sociedad libre.
Nota
Este texto era el que yo tenía preparado para exponer en el acto de presentación del libro de Rolando Guzmán. Como en esa reunión se me pidió con entusiasmo que hiciera un ejercicio de “futurología” con relación al porvenir del país hacia los próximos cincuenta años, el texto fue abandonado al olvido en una gaveta. Algunos amigos me han entusiasmado a que finalmente lo dé a la luz pública