Sergio Boisier, teórico chileno de la planificación territorial quien nos visitara hace unos años, cuando se empezaba a trabajar con la propuesta del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, solía decir que el territorio no se planificaba, pues esta “planificado” naturalmente, que lo que se planificaba eran las actividades que se realizan en el territorio. De esa manera dejaba claro que en la planificación el territorio es una construcción, un constructo social que se desarrolla sobre la geografía.
El territorio tiene esos dos componentes que interactúan constantemente: el componente natural, físico, ambiental y, si se quiere, geográfico. Mensurable, cada vez con mayor precisión gracias a las técnicas geomáticas; y el componente social, que es una construcción histórica que la sociedad va realizando para tratar de adaptar la naturaleza a sus necesidades ( como sociedad no hemos aprendido aun que somos nosotros los que debemos adaptarnos a la naturaleza) manifestado a través de las actividades económicas y culturales.
A esos dos componentes se le suma un tercer componente, el componente espacial, que es una especie de subproducto del componente social que se manifiesta en los sistemas de colonización del territorio que se da a través de los asentamientos humanos: aldeas, poblados, ciudades y metrópolis[1].
El abordaje de los procesos de planificación integrada debe partir de entender las dinámicas y la interactuaciones de esos tres componentes. Y, también, de entender las diferentes escalas en que se dan esas interrelaciones y sus responsables.
Se ha dividido el territorio en tres grandes escalas de actuación: la escala nacional, la regional y la escala municipal. De acuerdo con el marco legal existente, las escalas nacional y regional, son competencias del Gobierno Nacional. La escala municipal es competencia de los gobiernos locales. La provincia no existe como escala de planificación, aunque la ley establece la conformación de Consejos de Desarrollo Provinciales . Sin embargo, aún carecemos de un marco leal específico para la planificación del territorio y aunque los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo y la Ley de Regiones Únicas de Planificación hace mucho están depositadas en el Congreso Nacional, los mismos no se han promulgado y esto hace que la implementación de los instrumentos de planificación, como el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial y los Planes Regionales, no se haya podido concretar.
Entender el territorio supone entender que los proyectos de desarrollo se ejecutan en la demarcación municipal, ya sea urbana o rural, pero también entender que estos proyectos deben responder a unas políticas generales de escala nacional y regional, que han de ser alimentadas a partir de las necesidades del territorio en un enfoque integrado de abajo hacia arriba (diagnósticos) y de arriba hacia abajo (políticas y planes)
He dicho en varias oportunidades, que en el proceso de planificación o de formulación del Sistema, a menudo ponemos la carreta delante de los caballos. No se han podido sacar las leyes de Ordenamiento Territorial ni la de Regiones Únicas; tenemos sin terminar una propuesta del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, que es un mandato de la Constitución[2] y de la Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo y nos falta completar la propuesta del Plan Regional de la Región Suroeste y de abordar los otros 4 planes regionales. Se han dado los primeros pasos para el Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial del Gran Santo Domingo y de Santiago, y se ha planteado la formulación de un Plan Territorial Fronterizo, que constituyen escalas supramunicipales. Sin embargo, se formulan Planes Municipales que carecen de un referente en cuanto a unas políticas de planificación y desarrollo tanto nacional como regional.
Ciertamente se han realizados esfuerzos para ir subsanando esta situación, como lo ha sido la elaboración de una Guía para la Formulación de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, editada por la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT), actualmente Viceministerio de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional, con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de varias guías para la formulación de Planes Municipales de Desarrollo. Estos documentos tratan de señalar metodologías de abordaje para que los gobiernos locales formulen sus planes de acuerdo con unas directrices técnicas que, de alguna manera, cubren la ausencia de las políticas nacionales y regionales, y permiten que los municipios inicien sus procesos de planificación.
Actualmente y por primera vez en mucho tiempo se ha planteado la territorialización de las políticas públicas como estrategia para el desarrollo y para lograr ese cometido hay que contar con los instrumentos de planificación de todo el sistema y no sólo de la escala local.
Para que los gobiernos locales vean reflejado sus proyectos priorizados, debe, además, completarse el Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP), activando los Consejos de Desarrollo en las diferentes escalas: regional, provincial y local para que se prioricen de manera escalonada los proyectos de desarrollo identificados a través de los planes de ordenamiento y los planes de desarrollo y que los mismos sean incluidos por el Consejo de Gobierno en el Presupuesto Nacional; de esa manera se concretaría la inversión en los territorios y se generaría desarrollo.[3]
Es un buen momento para retomar la formulación del Plan Nacional y los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, incluyendo los Metropolitanos, y activar y recomponer de una vez por todas el Sistema Nacional de Planificación.
[1] Metodología utilizada en el abordaje de los procesos de planificación desarrollada por Rafael Emilio Yunén y Julio Corral, con técnicos de la recién creada, en ese momento, Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
[2] Artículo 194 y 196 de la Constitución y 32 de la Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo
[3] Ver Normas Técnicas Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 2.2.3. Composición del Sistema Nacional de Inversión Publica en el Marco de la Ley 498-06.