CONTENIDO DEL DECRETO NÚM.258-18.
El Gobierno Dominicano (¨el Gobierno¨) anunció, con la emisión del Decreto Núm. 258-18 (¨el Decreto¨), la puesta en marcha del Plan Nacional de Mejora Regulatoria. Dicho plan, según establece el Decreto, consistirá en la cuantificación y análisis de costo de la regulación vigente en el país, y su impacto en la actividad productiva y la economía en general (Art.1 Dec.258-18).
La entidad del Gobierno puesta a cargo de esta importante tarea es la Dirección Ejecutiva (“DE”) del Consejo Nacional de Competitividad (“CNC”) (Art.2 Dec.258-19). La recopilación de la ¨regulación¨, que el Decreto denomina por igual ¨reglamento o reglamentación¨,se proyecta hacer a partir de la remisión por parte de todas las instituciones de la Administración Pública a la Dirección Ejecutiva, de todos los “reglamentos y disposiciones reglamentarias”; contiene la previsión de que las disposiciones posteriores al Decreto, deben ser por igual enviadas a la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Competitividad (Art.3 Dec.258-18), lo que tiene sentido si se pretende mantener un inventario actualizado de normas.
El Decreto instruye a la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Competitividad a inventariar, compilar y ordenar toda esa información de manera sistemática, clasificando por sectores de impacto, dichos reglamentos y disposiciones reglamentarias, y sobre esta base producir el Informe General del Costo de las Regulaciones sobre la Economía Nacional y Propuesta del Plan Nacional de Mejora Regulatoria.
La metodología y demás procesos para acometer la encomienda establecida por el Dec.258-18 será establecida, según dispone el mismo Decreto, por la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Competitividad.
El conjunto de decretos fue acogido de forma positiva por los gremios empresariales, con la esperanza de que sirva para mejorar el ambiente de competitividad para los negocios en la República Dominicana. Los sectores productivos nacionales permanentemente denuncian que existen disposiciones del ordenamiento jurídico nacional, que reducen la competitividad de su actividad; incluso algunos sectores han requerido revisión o remoción de dichas disposiciones para mejorar el clima de negocios nacional.
Llama la atención que el Decreto en su exposición de motivos, expresa, que “(…) el análisis de impacto regulatorio es el mecanismo idóneo para superar la exclusiva ponderación jurídica de las normas, estableciendo una metodología estandarizada (…)”.
Sin embargo, el Decreto no incluye:
- El tiempo de ejecución;
- Alcance preciso del mandato;
- La metodología de análisis, (únicamente señala en su exposición de motivos, que pretende ir más allá del análisis jurídico), remitiendo su elaboración al CNC;
- El objetivo de la compilación y análisis de la regulación/reglamento pudo incluir un lenguaje más preciso; el Decreto se limita a citar la necesidad de un Estado pro competitivo, según la Estrategia Nacional de Desarrollo; así como indicar que se proyecta elaborar un Plan de Mejora Regulatoria, sin indicar en que consistirían tales mejoras;
- El origen de los recursos económico-financieros para ejecutar el mandato.
Lo omitido en el Decreto ofrece material para reflexionar, y es el contenido que desarrollaremos en este artículo. El ánimo del Decreto puede resumirse en mejorar la competitividad de los sectores productivos, lo que es necesario, atractivo y positivo para el país. Nadie que aspire al desarrollo económico y humano de los dominicanos podría cuestionar tan positivo ánimo del Decreto 258-19.
Sin embargo, consideramos que es siempre sano analizar las disposiciones legales, tales como el Decreto, para contribuir a formar opinión crítica sobre las medidas de política de desarrollo industrial, comercial y económico a iniciativa del Gobierno. Mi intención en este artículo, es evaluar si el mismo es ejecutable; mirar desde el lenguaje del Decreto, lo que se podría esperar del mismo de forma realista, y cómo se podría enriquecer y aclarar sus disposiciones para facilitar su eficaz ejecución.
ANÁLISIS DEL DECRETO
- Tiempo de ejecución
El Decreto contiene un mandato, la obligación de carácter jurídico, puesta a cargo de la DE del CNC de inventariar, compilar, clasificar y analizar costos e impacto del conjunto de normas), y en segundo lugar de todos los entes de la Administración Pública (entregar regulación/reglamento).
Quien esté mínimamente familiarizado con el análisis jurídico, tiene que convenir que una obligación que no incluya compromiso en tiempo y espacio, es inexigible. ¿Cuándo pueden esperar los sectores productivos el Plan de Mejora Regulatoria? Una vez concluya el trabajo de la DE del CNC. ¿Cuándo iniciará dicho trabajo? Una vez reciban toda la información de la Administración Pública.
El mandato presidencial no incluye plazos que comprometan al CNC a una ejecución en tiempo útil de esta administración de Gobierno; y sugiere que es el propio obligado, la DE del CNC, que lo establecerá.
Aconsejamos modificar el Decreto para incluir plazos de ejecución y entrega de resultados. Asumimos que este Decreto obedece a un proyecto de trabajo de la DE del CNC, por lo que no debería implicar mayores desafíos incluir los plazos.
2. Alcance preciso del mandato
Se pudo haber logrado un lenguaje más preciso en el Decreto, que permitiera conocer exactamente qué es lo que se va a inventariar, compilar y posteriormente, clasificar y analizar.
El Decreto se refiere indistintamente a “regulación” y “reglamento”. Si bien es cierto que el propio Decreto pretende transcender el análisis jurídico, para alcanzar otros ámbitos, no explicitados, no se puede obviar que la precisión jurídica en instrumentos legales, como un Decreto, que contiene lineamientos para una política gubernamental, es cuando menos necesaria.
Los reglamentos, en nuestro derecho, son aquellas normas que subordinadas a las leyes sirven para atender de forma pormenorizada aquellos aspectos previstos en la ley, que requieren de ampliación, explicación, método, entre otros. La relación de subordinación del reglamento a la ley, obliga en estricto rigor, a compilar igualmente la legislación de la cual emana el reglamento, y proceder por igual a su clasificación y análisis.
El concepto de regulación es mucho más amplio que el de reglamento, implica poner orden y reglas, por lo que esta primera interpretación implicaría un espectro muy amplio de normas. Podemos encontrar al menos dos acepciones más del término, por un lado la que se refiere a ¨regulación económica¨, que implica la intervención del Estado a fin de imponer reglas en la actividad económica, por ejemplo suministro de electricidad, telecomunicaciones, combustible. Esta acepción incluye también todo lo relativo a derecho de competencia y protección al consumidor.
En adición al concepto de regulación económica, se podría interpretar que el concepto de regulación incluye a las ¨normas¨ de carácter más técnico en ciertas actividades, que suelen ser dictadas por la Administración Pública, para que las mismas tengan carácter obligatorio; en ese orden encontramos por ejemplo normas de calidad, normas de construcción de obras, instalaciones eléctricas o de telecomunicaciones, normas de transporte de combustibles, normas de salud, entre otras.
La precisión jurídica hace falta en el lenguaje del Decreto analizado, para que el CNC pueda razonablemente planificar, establecer metodología y recabar los recursos a fin de cumplir con el mandato, y obtener de forma útil objetivos tangibles, en tiempo razonable, que resulte de utilidad al actual Gobierno.
En adición a lo anteriormente expuesto, el Decreto omitió mencionar cuales son los sectores a analizar, lo que interpretamos que procura dar una imagen generalista y no discriminatoria del Gobierno para la mejora regulatoria.
Sin embargo, también podemos interpretar este afán generalista del instrumento de política pública como otra oportunidad perdida del Gobierno. El mismo pudo haber utilizado este Decreto para ofrecer pistas a los inversores capitalistas, tanto nacionales como extranjeros respecto de las áreas estratégicas de la economía donde desea que se dirijan los capitales privados, por lo que propone la mejora regulatoria relacionada con dichas áreas.
Trabajar simultáneamente con todos los sectores productivos, como sugiere el lenguaje del Decreto, es inviable, y aleja la posibilidad de obtener objetivos tangibles en tiempo útil.
Sugerimos una revisión concienzuda del Decreto que establezca que la mejora se dirigirá primariamente a la regulación económica, y que priorice por sectores la labor del CNC.
3. La metodología de análisis
Es realmente curioso que el Decreto se ocupe de identificar la metodología que proponen superar (análisis jurídico), y no cuál es la que piensan emplear. Se limita a dar pistas sobre la realización de un análisis de costos e impacto, y delega en la DE del CNC su definición.
Interesa destacar que el análisis de normas propuesto debe considerarse como multidisciplinario. Debe incluir no solo el costo, sino cuestiones de procesos, y claro está el aspecto legal, sin este último lamentablemente se reduciría a un análisis mecanicista de la norma, sin considerar los derechos y deberes de las personas obligadas.
Supóngase incluir solamente el análisis jurídico, considerando su constitucionalidad, o aplicar un -test de cumplimiento a la Ley Num.107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. Piénsese en el costo de las normas que obligan a reiterar documentos e información ante la Administración; o el impacto de que una norma viole la igualdad de trato.
El Decreto debería ser revisado para incluir al menos, qué se entiende por “mejora” y cuáles son los criterios para medir misma; de manera tal que permita prever mínimamente cuales serían las mejoras que se pueden esperar en el plan.
Sugerimos reformar el Decreto para incluir indicadores específicos, entre otras referencias que permitan prever un resultado concreto e incluir que la metodología para el análisis incluirá el análisis de las eficiencias de las disposiciones.
Sentimos que esto no debe dejarse a criterio discrecional del CNC, porque ello impediría una evaluación objetiva por la ciudadanía y el jefe de la Administración Pública de los resultados.
4. Objetivos precisos
Lamentablemente el Decreto analiza pierde otra gran oportunidad para delinear, aunque fuese mínimamente, objetivos precisos respecto del marco normativo de las actividades productivas, a mediano plazo de una política económica e industrial para el país, basado en lo que ya se estableció en la Estrategia Nacional de Desarrollo.
Esta situación, conjugada con la imprecisión en el ámbito del Decreto, torna sumamente difícil, si no imposible la ejecución del Decreto, y la posterior evaluación de sus resultados. Esta omisión diluye la oportunidad de atraer capitales de inversión en torno al delineamiento de objetivos precisos de mejora regulatoria. Sin dudas dificulta el control por el jefe de la Administración Pública y por los ciudadanos de su efectiva ejecución.
Visualizamos que el Decreto puede ser revisado para:
- Identificar y actualizar los ejercicios previos de identificación de aspectos que los sectores productivos han señalado como necesitados de mejora en la reglamentación/ regulación de las mismas; ese es un ejercicio que el país viene haciendo, de forma más o menos recurrente, al menos para los sectores que más aportan al PIB nacional;
- Incluir el uso de los indicadores del reporte Doing Business del Banco Mundial, el cual ofrece pistas sumamente claras de cuáles podrían ser los objetivos precisos a alcanzar en su ejecución de mandato.
Por otra parte, el Decreto analizado no explica que se entiende por ¨mejora¨. Expone que se partiría de un análisis de costos y su impacto.
Nos preguntamos, a qué costo se refiere el Decreto, pues puede tener diversas interpretaciones. Si tomamos una norma por ejemplo podría analizarse el costo para el Gobierno de administrar la disposición, lo cual concierne al gasto público; también podría estudiarse el costo del proceso que prevé la norma de que se trate, para el administrado, sea por lo intrincado del mismo, sea por las exigencias que contiene; por otra parte es posible interpretar que el objetivo es determinar si el costo implica una barrera importante de entrada al mercado, que por consecuencia reduce las posibilidades de competencia efectiva en el sector; del mismo modo, podría ser examinada la relación del costo con otros valores que equilibran las políticas públicas, como el social; por último el estudio podría investigar si determinado costo se expande de forma negativa a toda la economía provocando una reducción del bienestar general de la población, o se limita al sector productivo a que atañe, limitando su competitividad.
Preocupa además, que el Decreto no indica qué planea hacer el Gobierno con toda esa información, aparte de construir un Plan de Mejora. Nos preguntamos si el trabajo del CNC será el trabajo de una ocasión, o si se planea instaurar una base de datos centralizada, de todo el ordenamiento jurídico relacionado con la actividad productiva, la cual requerirá de mantenimiento constante; por otro lado también falta identificar si se piensa instaurar un criterio pro competitivo, que rija el dictado de las disposiciones de la Administración relativas a los sectores productivos, y cuales serían dichos criterios.
Modificar el Decreto analizado, para incluir estas precisiones, sin dudas mejoraría su posibilidad de ejecución, y daría pistas claras a los inversionistas de los objetivos de mediano plazo de política económica-industrial-comercial del Gobierno nacional, mejorando las posibilidades de atracción de inversiones de capital nacional o extranjero.
5. Origen y cantidad de recursos para ejecutar el mandato
Una política pública, sin un compromiso financiero específico y transparente del Estado para su ejecución, no es una política pública.
Para que el Decreto pueda traducirse en una ejecución eficaz, sería imprescindible que el Poder Ejecutivo lo modificara para incluir de forma expresa, clara y precisa, el monto presupuestado, los indicadores de ejecución del mismo, y la fuente de los recursos.
CONCLUSIÓN.
Valoramos esta oportuna iniciativa del Gobierno que debe ser fortalecida mediante la definición del mandato, los plazos, la identificación de los recursos requeridos, y la preparación por parte de CNC de un plan de trabajo transparente y adecuado, que contribuyan a que sea ejecutado eficazmente en tiempo útil para el país.
Recomendamos un nuevo decreto presidencial que incluya las precisiones que recomendamos en este artículo, e invitamos a todas las entidades de la Administración Pública a apoyar esta iniciativa gubernamental de forma proactiva y decidida.