En una entrega anterior pasamos balance al estado de situación de las pensiones en República Dominicana, a partir de dos indicadores básicos, considerados por el Dr. Carmelo Mesa-Lago, autoridad mundial en el tema, en su publicación “Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980-2020). Promesas y realidades” (Mesa-Lago, 2020), que comentamos ampliamente en nuestra columna “Cuando leo…” (Pichardo, 2021).
Al igual que el artículo anterior los datos y el análisis son tomados de la investigación que realizamos en conjunto con Joan Guerrero, para el Observatorio de la Seguridad Social (OSES), del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec), cuya versión completa estará publicada en formato físico próximamente y ya está disponible en versión digital en Amazon (Pichardo y Guerrero, 2021).
En esta oportunidad nos referimos a los tres últimos indicadores, a saber: suficiencia de las prestaciones, administración eficiente y costo razonable y sostenibilidad financiera y actuarial.
Suficiencia de las prestaciones
La suficiencia en las prestaciones, es la capacidad de los ingresos por concepto de pensión para solventar un nivel acostumbrado de consumo de bienes y servicios, proveyendo condiciones materiales u objetivas, incluida la prevención de pobreza material, y propiciando elementos intangibles. Tema que ha ocupado el centro del debate sobre los sistemas de pensiones a nivel mundial.
Los cálculos realizados en el estudio citado (Pichardo y Guerrero, 2021) con base en data administrativa y teniendo como referencia el diseño de perfiles socioeconómicos de interés, confirman el bajo posicionamiento-país en todos los indicadores de suficiencia estimados. Con la Ley 13-20, aunque se pudieran advertir algunas mejoras estas resultan limitadas en términos de suficiencia y en razón de sostenibilidad podrían amenazar la solvencia del Fondo de Solidaridad Social, como ya indicado.
La tasa de reemplazo, la medida más convencional utilizada, entendida como el nivel de sustitución de los ingresos provenientes de la pensión por vejez en relación con los ingresos provenientes del trabajo durante la vida laboral activa, expresado en función del último salario cotizable, en promedio general no llega a 30% y en ninguno de los perfiles socioeconómicos diseñados en el estudio alcanza la recomendación del 40% (Convenio 102 de la OIT).
Por su lado, el Índice de Suficiencia de las Pensiones en República Dominicana (ISP-RD), un esfuerzo pionero de medición en el país, calculado al comparar el monto estimado de la pensión con el costo de la canasta de bienes y servicios por quintiles de ingresos de los hogares con al menos una persona de 60 y más años de edad, que permite ofrecer un criterio en términos de poder adquisitivo real, más allá de parámetros internacionales, destaca que los perfiles de ingresos más bajos serían menos favorecidos en términos de suficiencia en las prestaciones, evidenciando una vez más los problemas estructurales del mercado de trabajo.
Administración eficiente y costo razonable
Una de las principales características del mercado de pensiones en República Dominicana es que, si bien, desde el punto de vista normativo, se define en forma mixta, ya que la ley confiere amplias prerrogativas al Estado, delegando funciones operativas en el sector empresarial, en la práctica se identifica como privado, quizás por el protagonismo de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Tema que acapara permanentemente la atención mediática y más recientemente de las redes sociales.
Por otro lado, dado que –como indicado ya con anterioridad– a la fecha el régimen contributivo es el único prácticamente vigente, las principales reglas de funcionamiento de la administración y el costo tienden a reflejar la forma de operación de dicho régimen. Es decir, se opera bajo un esquema de financiamiento bipartito, esto es, con aportación de trabajadores y contribución de empleadores, sin participación directa del Estado en el financiamiento de las prestaciones, como es típico en sistemas de capitalización individual. Incluso, la propia Ley 87-01 y sus posteriores reformas destinan recursos de la cuota de cotización para cubrir el seguro de vida de la persona afiliada, el Fondo de Solidaridad y operaciones de entidades del sistema de pensiones.
De modo que se trata de un mercado caracterizado, por el lado de la oferta, por beneficios y prestaciones homogéneas estandarizadas mediante ley; y, por el lado de la demanda, se distingue tanto por su heterogeneidad, pero también por la inelasticidad, que se refleja en la baja sensibilidad hacia el precio en el cobro de comisiones de administración, establecido también vía mecanismos estandarizados, aunque con posibilidades de competir por medio de la calidad en la prestación de servicios y reducción de comisiones, entre otros mecanismos; no obstante, que en la práctica pareciera restringido el margen de operación para el ejercicio de los principios de libre elección y libre competencia.
De hecho, la Ley 13-20 introduce modificaciones en el costo de administración.
En el caso de las AFP elimina la comisión básica y unifica los costos en una comisión anual sobre el saldo administrado cobrado mensualmente.
El análisis de sensibilidad realizado como parte del estudio ya mencionado (Pichardo y Guerrero, 2021), suponiendo que todas las demás variables permanecen constantes, al medir el cambio promedio (positivo o negativo) según el incremento en una unidad por cada una de las variables consideradas en el modelo de análisis, diseñado ex profeso para los fines de la investigación, muestra que el costo de administración aparece como la variable de mayor nivel de afectación negativa en términos de suficiencia. Conviene indicar que, en el extremo opuesto, la rentabilidad de los fondos acumulados en las cuentas de capitalización individual es la variable que genera el mayor impacto positivo en la suficiencia de las prestaciones.
Sostenibilidad financiera y actuarial.
La sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones es la capacidad que posee un sistema previsional para garantizar el cumplimiento de una prestación mínima, durante el tiempo estimado para su disfrute; desde el punto de vista de los derechos adquiridos y tras el cumplimiento de requisitos previamente definidos.
En este sentido, conviene mencionar, por un lado, la importancia de la densidad de cotización; resultante de la brecha entre afiliación y cotización, ya mencionada. Se trata de una medida de la calidad de la cobertura efectiva, que indica la frecuencia de contribución al sistema de pensiones; en otras palabras, es la proporción de la edad activa que la persona cotiza de manera efectiva a partir de su fecha de afiliación. A finales de 2019 representaba el orden de 46,4%, en palabras más sencillas, de cada dos personas afiliadas, solamente una persona se registraba como cotizante activa. No obstante, la aplicación de la Ley 13-20 podría introducir mejoras en la recaudación y cobranza, dadas las modificaciones para tal fin en infracciones y sanciones.
Por otro lado, la diversificación del portafolio de inversiones de los fondos de pensiones, que ha tendido a ocupar un lugar central en el debate y la atención de los grupos de interés. Su expectativa de modificación se concreta con los instrumentos contemplados en la Ley 188-07, a partir de lo cual pasa a concentrarse en activos locales, alcanzado en el 2019, el 76% en deuda del gobierno.
En resumen…
Las reformas legales e institucionales, si bien necesarias, no resultan suficientes para advertir mejoras en la suficiencia y la sostenibilidad, que atiendan a criterios de equidad e igualdad en el acceso a pensiones.
Hace falta voluntad política, traducida en asignación presupuestaria, para refrendar los compromisos del Estado con el sistema de pensiones. En particular, la instauración de un régimen no contributivo, la puesta en marcha de mecanismos efectivos de aseguramiento de la población sin condición de dependencia laboral con limitada, escasa o nula capacidad contributiva, la efectividad del Bono de Reconocimiento de Derechos Adquiridos y la garantía de la pensión mínima en el Régimen Contributivo por medio del fortalecimiento del Fondo de Solidaridad Social.
Todo ello en el marco de una valoración financiera actuarial con base en perfiles socioeconómicos y no un simple dictado de un articulado de reformas en papel a la Ley 87-01 para complacer distracciones del momento.
Referencias:
Mesa-Lago, C. (2020). Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980-2020): Promesas y realidades. Fundación Friedrich Ebert. Ciudad de México: Alianza Impresos y Sellos S.A. de C.V.
Pichardo, A. (2021). Cuando leo “Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980-2020). Promesas y realidades”. Disponible en https://arlettepichardo.medium.com/cuando-leo-evaluaci%C3%B3n-de-cuatro-d%C3%A9cadas-de-privatizaci%C3%B3n-de-pensiones-en-am%C3%A9rica-latina-f9ed564055c3.
Pichardo, A. y Guerrero, J. (2020). Suficiencia y sostenibilidad de las pensiones en República Dominicana. Observatorio de la Seguridad Social (OSES). Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec). Vol. 1. Edición Kindle. Disponible en https://www.amazon.com/-/es/Arlette-Pichardo-ebook/dp/B08PHDPXBX