Hace 25 años visité por primera vez a la República Dominicana en plan de vacaciones y conocí algunos de los principales atractivos turísticos del país. También, pude ver las dificultades que la ciudad de Santo Domingo enfrentaba por esa época, especialmente en el tránsito vehicular. Grabada quedó en mi memoria una imagen de la rotonda que existía en la Av. J.F. Kennedy con Av. A. Lincoln, repleta de vehículos circulando lentamente. Me pareció una escena propia de Dante Alighieri, similar a los primeros infiernos descritos su Divina Comedia: conductores y pasajeros condenados a dar vueltas hasta el fin de los tiempos.
Pasaron los años y la ciudad capital dominicana experimentó un notorio cambio en el ritmo de su desarrollo, expandiéndose en todos los sentidos, producto de la bonanza que le otorgó la estabilidad política del país y un notable ciclo de crecimiento económico. De los tradicionales edificios residenciales de tres o cuatro plantas se pasó a las torres de apartamentos y también de oficinas, algunas con más de veinte niveles, aumentando la densidad poblacional de los sectores más apetecidos por la industria inmobiliaria. En los aspectos viales, la construcción de las autopistas elevadas, con pasos sobre y bajo nivel, y más tarde el sistema de Metro subterráneo y sobre nivel, ayudaron a hacer más fluido el desplazamiento de los vehículos y de las personas, haciendo la vida más llevadera a muchas personas.
No obstante estos notables avances, y después de haber vivido más de quince años en Santo Domingo, recientemente volví a presenciar aquella dantesca situación y casi en el mismo lugar, exactamente en la confluencia de las avenidas J.F.Kennedy y San Martín. Ocho carriles llenos de vehículos avanzando a mínima velocidad, lo cual me hizo retroceder cinco lustros en el tiempo.
¿Qué pasó durante el periodo entre ambos momentos? ¿Cuál ha sido la combinación de factores que ha llevado nuevamente al colapso en el tránsito de la ciudad?
Lo planteado representa uno de los principales dolores de cabeza de las autoridades de los gobiernos central y local, vinculadas directa e indirectamente con la vialidad, el transporte y el tránsito. Por supuesto, también de quienes deben soportar los entaponamientos o tapones, entre el calor y los gases tóxicos de las emisiones de camiones, buses y automóviles, muchas veces por más de una hora. Esta situación se repite, con menor impacto, en otras ciudades con alta densidad poblacional, como lo es Santiago de los Caballeros, en la zona norte de la isla.
A continuación, elaboro algunas de las posibles explicaciones a esta problemática que día a día afecta a millones de ciudadanos. Consciente estoy que varios autores han abordado la temática del tránsito vehicular con acierto, sin embargo, he considerado que, en miras a la búsqueda de soluciones de fondo, es fundamental un acercamiento de tipo multisistémico para explicar el fenómeno. Esto, por cuanto es imposible pensar en soluciones verdaderas, si no se tiene la visión del conjunto de los diferentes aspectos que influyen en la ciudad, la cual, lejos de ser un espacio frío y neutro, es una entidad orgánica que se ve afectada tanto por la economía como por la cultura.
Las dificultades en el tránsito son las consecuencias de un conjunto de situaciones que pertenecen al gran sistema de la movilidad urbana. Bien dice el refrán que los árboles no dejan ver el bosque; parafraseando aquello, podríamos decir que los carros no dejan ver la ciudad.
Adelanto que la paradoja se evidencia como la figura retórica que mejor se ajusta a estas explicaciones y de allí el título de este artículo.
En primer lugar, daremos una mirada a los factores del crecimiento: la cultura del carro y el sistema de transporte público deficiente; así como al aumento del parque vehicular, su relación con el sistema financiero y con los impuestos. En segundo lugar, veremos los factores que neutralizan los intentos de regulación: el mercado de los hidrocarburos, el rol del Estado y la relación con las organizaciones que manejan el transporte.
La cultura del carro
En la República Dominicana el carro propio es una necesidad y un símbolo al mismo tiempo. A lo largo del siglo XX, el Estado impulsó diferentes sistemas de transporte público terrestre sobre superficie, pero ninguno logró consolidarse. El ritmo de crecimiento de la ciudad y de su población fue siempre más veloz que las medidas implementadas. Por su parte, la poca previsión estatal, la gestión deficiente, el natural deterioro y el clima tropical hicieron lo suyo, atentando en contra del parque vehicular público. La situación explosiona en los años 60, periodo en el cual todas las capitales de Latinoamérica experimentan los mayores flujos migratorios, producto de la crisis económica en el campo, periodo en el cual Santo Domingo pasa a consolidarse como la principal urbe de La Española.
Por miles se cuentan los buses que fueron financiados a través de diversos programas y de distintos gobiernos que quedaron abandonados, sin repuestos ni sistemas de mantenimiento eficaces. Más allá de consideraciones históricas o de las políticas implementadas, de los cambios en la institucionalidad y pese a las grandes inversiones realizadas, la verdad es que las ciudades dominicanas no cuentan todavía con sistemas integrado de transporte público, cuestión vital en una urbe que se acerca a los cuatro millones de habitantes, en el caso de Santo Domingo, y al millón y medio, en el caso de Santiago de los Caballeros.
Al fallar la implementación de un sistema de transporte público, se dejó a la iniciativa privada un enorme campo de explotación. Sin embargo, desde aquellos años 60 en adelante, se ha ido constituyendo un sistema transporte que ocupa las rutas que el Estado licita, en manos de asociaciones de choferes que se dicen sindicatos. Son las llamadas ¨líneas de concho¨ o carros públicos, cuya principal característica es la precariedad, ya que utilizan vehículos antiguos, con instalaciones a gas fuera de la norma, la mayoría de ellos obsoletos mecánicamente hablando, y que, en síntesis, no deberían estar circulando.
Además, sufren diariamente una sobrecarga de pasajeros, tratando de generar mayores beneficios, pero con ello aumentan su deterioro y los riesgos. La precariedad de los vehículos que esos privados destinan al transporte de pasajeros son un peligro constante y ello incide con fuerza en las estadísticas de los accidentes de tránsito, con altas tasas de mortalidad, entre las mayores de América. Una de las cuestiones que resulta inexplicable desde la lógica del Estado, es que por décadas se haya permitido que esta forma de transporte opere. Es una situación que solo se entiende desde la lógica de la política clientelista y que, hay que decirlo, ningún gobierno se ha atrevido a enfrentar.
A diferencia de los sistemas basados en buses o carros, el Metro de Santo Domingo, inaugurado a finales del 2008, sí ha conseguido consolidarse en sus 12 años de operación. Es un transporte de pasajeros que opera adecuadamente, con un sistema de seguridad y vigilancia activo y eficaz. No obstante, la alta demanda por el servicio, unos 350,000 usuarios al día, hace que en horas pico los trenes se repleten de personas yendo o viniendo de sus trabajos.
Si bien el Metro funciona de manera regular y sin mayores contratiempos, es principalmente el transporte de la clase trabajadora, que lo utiliza para moverse desde sus hogares en la periferia al lugar de trabajo y viceversa. La distancia entre la casa y el trabajo, además del costo que implicaría, impide que la gran mayoría regrese y vuelva al trabajo en horas del mediodía.
Por otra parte, al contar solo con dos líneas y 34 estaciones hasta el momento, las capas medias no lo ven todavía como una opción para el desplazamiento dentro de la ciudad, como sí ocurre en muchas capitales, donde las estaciones están interconectadas por otros medios de transporte. Por ello, el flujo de ocupación del Metro baja significativamente en otros horarios.
Lo descrito anteriormente ha incentivado a los ciudadanos a buscar la forma de tener un carro propio. Adquirirlo significa además una diferencia social importante. “Estar montado”, como se dice popularmente, es un símbolo de estatus social relevante entre las capas medias y bajas de la población. “El peatón no es gente”, reza otra sentencia popular, que ayuda a entender el interés por subirse a un vehículo propio.
Esto ha permitido la conformación de un gran mercado automotor, en el cual participan empresas importadoras, distribuidoras, vendedores, revendedores, tiendas de repuestos y de accesorios, que satisfacen la demanda de un público exigente y conocedor. Además, la apertura comercial del país ha permitido un amplio catálogo de opciones y hoy están presentes en el país casi todas las marcas del mundo.
La gran cantidad de marcas y modelos permite una acelerada dinámica de este mercado, que se estima introduce al país unos 100,000 carros cada año. Existe por tanto una natural tendencia a la adquisición de vehículos, en especial de aquellos que proporcionan mayor capacidad de desplazamiento, comodidad y seguridad, como la “jeepeta”, dominicanismo que identifica al vehículo suburbano de cualquier marca, que tiene entre sus ventajas la potencia y la facilidad para incursionar por calles y caminos, habitualmente en mal estado por la mala calidad de la infraestructura vial en general.
Recientemente, las nuevas plataformas de transporte basadas en tecnología digital como Uber, Cabifi, DiDi y otras, han venido a ofrecer alternativas al modelo de taxi tradicional, que también presentaba signos de deterioro, marcados por la actitud de un conductor que entendía que el cliente requería solo de un vehículo, en circunstancias que lo que buscaba en realidad era un servicio. El cambio cultural fue profundo y rápido, al menos en las grandes ciudades.
Sin embargo, estas plataformas han servido para ampliar opciones a quienes participan de la nueva economía digital, de manera que quien usa estas plataformas, no necesariamente deja de utilizar su vehículo propio, más bien opta por dejarlo en casa o en el parqueo del trabajo, ya sea para hacer algún trámite o ir a algún lugar donde sabe que será difícil encontrar estacionamiento. Lo atractivo del negocio ha producido una nueva generación de dueños de taxis, que en la práctica ha significado un aumento en la importación de vehículos usados, especialmente del mercado asiático.
Luego de todos estos antecedentes, podemos señalar entonces la primera paradoja: el sistema del carro público, el Metro y los servicios basados en plataformas digitales no desincentivan el uso del carro privado, por el contrario, lo estimulan y ello explica el explosivo crecimiento del parque vehicular privado.
Pero, para montarse en un carro propio se necesita dinero, y para ello el sistema financiero está siempre presto a facilitarlo.
El sistema financiero y el parque vehicular
Uno de los factores que ha incidido notoriamente en el aumento del parque automotriz es la facilidad de acceso al crédito que proporciona el sistema financiero, cuyo principal mercado son los empleados de empresas o instituciones con sueldos equivalentes entre los 500 a los 3,000 dólares. Bancos comerciales, asociaciones de ahorro y préstamo, financieras y también prestamistas informales, destinan buena parte de sus carteras a facilitar la compra de vehículos.
La motivación es tanta que algunas personas están dispuestas a pagar hasta dos veces el valor del vehículo, con tal de conseguir una cuota mensual asequible a sus posibilidades. Esto en la práctica significa que cada mes entra en circulación una cantidad importante de carros y jeepetas, además de los camiones, camionetas, buses y otros vehículos que el mercado comercial demanda.
El ciclo económico positivo, que se extiende todavía hasta la actualidad, sin duda, ha ayudado. Desde la lógica de las instituciones financieras, al parecer la tasa de mora en el pago es lo suficientemente baja como para seguir prestando dinero a los particulares, y los bancos se encargan de contribuir a la renovación de los vehículos, apoyando a los importadores a través de ferias especializadas que ponen a disposición de los particulares todas las ofertas.
El congestionamiento
Desde el punto de vista de la vialidad, la mayor dificultad está en que el diseño de las ciudades se hizo hace más de 100 años, cuando se circulaba en carretas y los automóviles eran muy pocos. La mayoría de las calles siguen teniendo el mismo ancho. Los cambios en la vialidad se han concentrado en hacer más expeditas las avenidas como ejes principales de norte a sur y de este a oeste, pero las posibilidades de ampliación son muy limitadas.
La situación descrita es similar a la de otras grandes ciudades del continente. Organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), han estudiado el fenómeno de la congestión en las grandes ciudades y determinado que ello sería “normal” en América Latina. Ciudad de México es la más congestionada del mundo y Río de Janeiro, la cuarta. Un (1) vehículo cada cuatro personas sería la media en Argentina y en México.
Las consecuencias de tales cifras son la disminución en la velocidad promedio de desplazamiento urbano y el aumento en los tiempos de traslado. Lo cual implica que cerca de 28 millones de latinoamericanos dedican en promedio una hora y media de viaje diario. Ello a su vez, impacta en la productividad de la región; el cálculo en de la pérdida de productividad sería equivalente al 2,5% de PIB.
Ahora bien, el contar con un carro propio no es un mal en sí mismo, forma parte de las expectativas de progreso en cualquier parte del mundo. El problema es que en la República dominicana no se han tomado medidas estrictas para retirar los vehículos antiguos del sistema de transporte público privado, más conocidos como “carros de concho”, y ni siquiera aquellos que evidentemente no deberían circular por su manifiesto deterioro.
La fuerza de las organizaciones de choferes del sector y la poca diligencia de los organismos reguladores permite que sigan en circulación cientos de vehículos chatarra, que además de ser un verdadero peligro ambulante, contribuyen en mucho a la lentitud del tránsito.
Si bien nominalmente se cuenta con un sistema de control, la revisión técnica o “revista”, ha sido hasta el momento un trámite administrativo y complaciente. La Ley de tránsito no indica cómo se hará la revisión técnica, solo dice que el Director de Tránsito Terrestre deberá notificarlo, y como es sabido, los vehículos no son sometidos a una inspección, convirtiéndose el trámite en un impuesto más para la circulación. Es decir que el Estado no genera las condiciones para sacar de las calles a vehículos obsoletos y peligrosos para todos.
Segunda paradoja entonces: cuando una persona adquiere un vehículo nuevo y el marbete de la revista, está pagando impuestos para sufrir las dificultades del congestionamiento.
Los combustibles y el presupuesto nacional
El Estado dominicano es actor protagonista del mercado de los hidrocarburos. Es el accionista principal de la Refinería Dominicana Sociedad Anónima, REFIDOMSA. Posee el 51% de la propiedad y es la entidad que controla la importación y distribución de los combustibles. El 49% restante pertenece a la empresa estatal venezolana Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima, PDVSA.
El Estado, a través del Ministerio de Industria y Comercio, determina tanto el precio de los combustibles a público, como también el margen de ganancia de las empresas que venden los combustibles a los consumidores. Es decir, el libre mercado que permite la existencia del gran mercado automotriz está condicionado por el gobierno de turno que maneja el Estado.
Los impuestos que se recaudan por el consumo de todos los combustibles son significativos y representan una partida muy importante de ingresos en el presupuesto general de la Nación. Esto significa que el presupuesto del Estado se elabora considerando los ingresos generados por los impuestos a los combustibles. En otras palabras, mientras más vehículos haya en las calles, mayores son los ingresos que recauda el Estado.
Se da entonces una tercera paradoja: el Estado no puede impulsar medidas drásticas de desincentivo o restricciones al vehículo particular, ya que el cumplimiento del presupuesto depende de lo que consuman esos vehículos.
A ello se suman los ingresos por el pago de las patentes y los ingresos aduanales por la importación de vehículos, de manera que desde una lógica economicista del Estado no es posible pensar en reducir el parque automotriz.
Los conflictos institucionales
Como hemos visto, el Estado es el principal beneficiado del crecimiento y del mantenimiento del parque vehicular. Pero el efecto de ello se vive todos los días en las calles de las congestionadas ciudades, en circunstancias que debería ser el más interesado en resolver tal situación.
Por supuesto, hay excepciones y cada cierto tiempo el gobierno central trata de imponer nuevas condiciones que buscan organizar mejor algunas áreas de la movilidad terrestre. Pero allí se manifiestan otros elementos de fondo que permiten visualizar el choque de intereses en el diseño de las políticas públicas y la realidad del Estado. Las visiones desde el gobierno central y desde el gobierno local no son las mismas.
Buena muestra de ello es el conflicto entre la anterior presidencia y la alcaldía de Santo Domingo Este, que se manifestó en la construcción de un terminal de buses, diseñado y construido por la autoridad central, pero rechazado por la autoridad local por una serie de razones de tipo técnico como también político. En rigor, en torno a la vialidad y el tránsito, lo que existe es un conflicto soterrado entre el gobierno central y los gobiernos locales.
Cuarta paradoja: en materia de vialidad, lo que el Estado hace por un lado lo deshace por otro.
Una vía para las soluciones
En la práctica, las situaciones paradojales que hemos identificado colisionan con los intereses de quienes aspiran a un mejor ordenamiento y un desarrollo más sustentable, ya sea desde el mismo Estado o desde la sociedad civil. Por estas razones, las medidas implementadas resultan parciales, algunas solo tibias y no se plantean solucionar las cuestiones de fondo. Cambiar el sentido del tránsito de calles y avenidas, agilizar el desplazamiento y otras medidas de similar sentido resultan paliativas, pero no solucionarán los verdaderos problemas de las ciudades.
Evidentemente, las cosas buenas deben continuar implementándose, sistemas de transporte como el Metro y hasta los funiculares han demostrado su eficiencia y deberán seguir ampliándose. No solo contribuyen a un mejor desplazamiento, también son el símbolo de un Estado que se preocupa por sus ciudadanos y se transforman en el espacio social y colectivo que demuestra que cuando en verdad se quiere, se puede.
El entramado económico, institucional, social y político que está detrás del congestionamiento del tránsito obliga a visualizar medidas que impacten en los distintos aspectos. Para producir un cambio verdadero se necesitan soluciones estructurales y para ello se requiere un pensamiento distinto y acciones de otras características.