Auscultando la nada

Para mejorar o transformar el sistema de pensiones (2)

Los beneficios anuales de las AFP se encuentran en un promedio cercano al 8% con relación al total aportado por los trabajadores y las empresas, más lo generado como rendimiento en el año. Si esos beneficios no fuesen tomados y se mantuviesen en los fondos de pensiones, se hubiesen duplicado, significando cerca de un 16% del monto acumulado.

Por Alejandro Moliné

En el primer artículo de esta serie expresamos que en el segundo presentaríamos cuatro opciones a ser ponderadas dentro del proceso de construcción de una propuesta de reforma del sistema de pensiones, pero luego consideramos conveniente exponer primero un grupo de planteamientos que contribuirían a la comprensión de esas opciones, los cuales exponemos a continuación:

  1. a) Mantener el sistema de cotizaciones. Independientemente del modelo de pensiones conviene preservar el actual sistema de cotizaciones basado en un 70% aproximado por parte de la empresa y en cerca de un 30% de la población trabajadora, el cual es aceptado socialmente y es parte de la cultura laboral. Eliminarlo para sustituirlo por uno sustentado en impuestos especializados o en asignaciones presupuestarias, liberaría a las empresas de esa medida de distribución de ingresos a que están acostumbradas.

  1. b) Mantener y fortalecer el sistema de recaudo y la Superintendencia de Pensiones (SIPEN). Cualquier modelo que se base en cotizaciones debe preservar el actual sistema centralizado de recaudo, un aporte de la Ley 87-01 que ha demostrado eficiencia y transparencia, y cuyas virtudes han sido destacadas a nivel internacional, tomándose como ejemplo para ser replicado en otros países de la región. Ese sistema ha demostrado una alta funcionalidad, al captar y transferir las cotizaciones mensuales mediante una estructura informatizada que utiliza la red de bancos de la República Dominicana.

Asimismo, es conveniente contar con una institución altamente especializada para regular y supervisar el sector de pensiones, como es la Superintendencia de Pensiones, aunque se tenga que fortalecer su misión y funciones, y redimensionar su estructura en caso de que una simplificación de los actores lo amerite.

  1. c) Mantener un buen esquema de inversiones. En cualquier escenario es favorable que los fondos de pensiones continúen invertidos y manejados como se ha hecho hasta el momento, tanto si permanecen fragmentados en cuentas de capitalización individual, como si son agregados en un fondo de capitalización colectivo propiedad de la población cotizante. 

Inclusive, frente a la potencial instauración de un sistema multipilar o de reparto, esos recursos proporcionarían una importante base económica inicial, pudiendo también reducir la necesidad de contribuciones adicionales en caso de aspirar a tasas superiores al 50%.

  1. d) Manejar las inversiones con profesionales de alto nivel. Los fondos de pensiones son un patrimonio de la población trabajadora, y de su seguridad y crecimiento dependerá en buena parte la escala y sostenibilidad de las pensiones futuras, por lo que es clave que sean gestionados por un equipo que garantice alta rentabilidad con adecuada seguridad.

Lo anterior se entiende que ha sucedido en el país cuando se analiza la composición de su cartera y se reconoce que cerca del 48% del total ha sido producto del retorno de sus inversiones. Es un buen resultado, aunque se entiende que requieren más diversificación y mejor orientación para dirigirlos hacia proyectos con mayor repercusión social y que beneficien de forma más directa a la población trabajadora.

  1. e) Los recursos son de la gente. Los fondos que manejan las AFP pertenecen a la población trabajadora en toda su integridad, estando claramente deslindados de su patrimonio y registrados contablemente en cuentas individuales y separadas; pudiendo ser mal invertidos, pero nunca sustraídos. Similar a como sucede con depósitos en instituciones bancarias, esos recursos no están en las AFP, sino en operaciones que pagan por utilizarlos, por lo que pueden crecer y multiplicarse. Más del 70% de los mismos se encuentra invertido en certificados del Banco Central y en bonos del Ministerio de Hacienda, lo que no significa que el gobierno los haya tomado o secuestrado, sino que por el contrario gozan de la garantía cuasi-infinita del Estado. Además, han tenido una importante función macroeconómica, al haber ayudado a que parte de la deuda del Banco Central y del Gobierno Dominicano se encuentre en pesos y no en dólares.

  1. f) Cuidado con la devolución de fondos. Entregar de forma parcial o total los fondos acumulados en las cuentas de capitalización individual en algún momento previo al retiro laboral, desnaturaliza la esencia de un sistema de pensiones. Esa acción significaría un alivio momentáneo, pero a costa de reducir las pensiones que se recibirían cuando sean mayores los riesgos y las vulnerabilidades.

Además, implicaría la inyección súbita de grandes recursos a la economía nacional a partir, sobre todo, de la liquidación de certificados del Banco Central y de bonos del ministerio de Hacienda, teniéndose que emitir dinero que en gran parte se dirigiría a servicios y bienes de consumo, presionando la demanda y el precio de las divisas internacionales, lo que produciría inflación y erosionaría en corto plazo parte del valor adquisitivo de esos recursos, dejando una resaca social y un futuro más gris para los beneficiarios.

La reducción de esos fondos supondría también la necesidad de obtener más recursos de la sociedad, en caso de aspirar a mejores pensiones. Igualmente, disminuiría el fondo inicial de un potencial sistema multipilar o de reparto, dificultando mejores tasas de reemplazo y dando más fuerza a los cuestionamientos por el cambio.

  1. g) Reducir o eliminar la rentabilidad de las AFP. Los beneficios sobre el capital de las AFP son muy exagerados y, por tanto, socialmente inaceptables por venir de una actividad que gestiona recursos de un sistema de protección social. Pero hay que tener presente que ellos, junto a los gastos administrativos, no son la causa fundamental de las bajas tasas de reemplazo; lo que tampoco significa que por esto deban mantenerse.

Para entender mejor lo afirmado, hagamos una ilustración simple y reduccionistas de un ejercicio que demanda un verdadero abordaje actuarial. La tasa de reemplazo promedio del Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo ronda el 30%. Del total acumulado en los fondos de pensiones, cerca del 48% proviene de la rentabilidad de sus inversiones, lo que significa que, por cada peso aportado en cotizaciones, se ha generado otro como rentabilidad de igual valor.

Por otra parte, los beneficios anuales de las AFP se encuentran en un promedio cercano al 8% con relación al total aportado por los trabajadores y las empresas, más lo generado como rendimiento en el año. Si esos beneficios no fuesen tomados y se mantuviesen en los fondos de pensiones, se hubiesen duplicado, significando cerca de un 16% del monto acumulado. Supongamos entonces que ese acumulado es de $800 mil millones y que los beneficios retirados hubiesen permanecido en los fondos de pensiones, situación que hubiese elevado el acumulado anterior a unos $928 mil millones (un 16% mayor).

Entonces, si consideramos que la tasa de reemplazo promedio se relaciona de forma bastante directa con la magnitud de los fondos, podemos asumir que esta se elevaría también en un 16%, alcanzando un valor cercano al 34.8%. Lo que implicaría que alguien con un salario de retiro de $30,000 mensuales, recibiría como pensión mensual unos $10,440, en lugar de $9,000 con una tasa de reemplazo de 30%; que una persona con sueldo de referencia de pensión de $50,000 obtendría $17,400, en vez de $15,000; y que otra con uno de $100,000 percibiría $34,800, y no $30,000. Evidentemente se obtendrían mayores pensiones, pero todavía muy por debajo de los niveles deseados.

El ejercicio anterior no busca minimizar el hecho de que las AFP obtienen beneficios exorbitantes y rentabilidades extraordinarias, sino que entendamos que las limitadas tasas de reemplazo tienen que ver principalmente con la naturaleza del modelo.

La capitalización individual se basa en la creación de cuentas similares a las de ahorro, pero con ciertos beneficios impositivos y con posibilidad de que por su naturaleza los fondos pueden invertirse a largo plazo, obteniendo de esta forma rentabilidades superiores a las normales. Pero, además, con esas características del sistema, una persona que ahorra mensualmente para pensiones el 10% de su salario durante 25, 30 o 35 años es difícil que obtenga una pensión de un 50, 60 o 70% de su último sueldo durante 20, 25 o 30 años. Es bueno tener presente que, para fines de pensiones, la referencia que cuenta no debe ser la esperanza de vida a partir del nacimiento, que es la que se maneja habitualmente, sino la de quienes llegan a la edad de retiro, que es mayor.

  1. h) Elevar la tasa de reemplazo requiere combinar varias medidas. Como expresamos en el artículo anterior, el factor más atractivo de un sistema de pensiones es una alta tasa de reemplazo, la cual se refleja en la posibilidad de otorgar mayores pensiones como proporción del salario de referencia al momento del retiro. Cuando se consulta la experiencia internacional y la nacional, se concluye que, independientemente del modelo, y en el caso particular de República Dominicana, del gradiente poblacional y la transición generacional favorable, para poder obtener mayores tasas de reemplazo se requiere de una combinación de factores, entre los que se encuentran: menores beneficios y gastos administrativos de las instituciones intermediarias, mayores tasas de cotización, menor informalidad e inestabilidad laboral, mayor edad de retiro y mayor rentabilidad de los fondos. El nivel salarial incide en el nivel de pensión que se reciba, pero no en su tasa de reemplazo.

  1. i) Promover el ahorro voluntario. Independientemente de la modalidad de sistema que se adopte, el ahorro voluntario contribuye a que una parte de la población pueda disponer de mayores recursos en los años de retiro, contribuyendo a solventar, pero no a solucionar las bajas tasas de reemplazo. Es una opción importante, que debe fomentarse, aunque esté dirigida fundamentalmente a cotizantes con alguna capacidad de ahorro. En el caso dominicano, está consignada en el Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia, pero no ha sido suficientemente promocionada ni estimulada. Para incrementar su interés se debe hacer más flexible la posibilidad de retiro de esos ahorros en circunstancias excepcionales, como podrían ser: enfermedades de alto costo y la adquisición de una primera vivienda, entre otras.

  1. j) Baja posibilidad de repetir el IDSS. Uno de los mayores temores de que una institución pública sea responsable del manejo del sistema de pensiones del país, es la posibilidad de que se convierta en otro Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS). Es algo que no se puede descartar completamente, pero es difícil que suceda ya que la sociedad dominicana ha avanzado en muchos aspectos institucionales del sector público, mejorando los procedimientos y controles internos, así como la rendición de cuentas.

Inclusive, muchas de las instituciones de nueva creación han emergido sin el lastre de la vieja cultura institucional pública dominicana, llegando a funcionar con estándares gerenciales elevados que en algunos casos igualan o superan a las del sector privado. En ese sentido, pueden mencionarse las del nuevo Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), como son: SeNaSa, la DIDA, las dos superintendencias y la TSS. Pero igualmente hay de otros ámbitos y sectores, como son: el Gabinete Social, INDOTEL, SIUBEN, ADESS y PROCONSUMIDOR, entre otras.

Además, la sociedad dominicana es ahora más vigilante y preocupada en temas de corrupción y malos manejos administrativos y, en este caso particular, cualquier instancia que se constituyera para tales fines, estaría bajo la supervisión directa de la SIPEN, que dispone de capacidad, experiencia y recursos para regular con efectividad el sector de las pensiones.

Finalmente, la discusión sobre pensiones no debe circunscribirse al Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo, que concentra cerca del 40% de la población trabajadora, sino que debería comprender el universo de la sociedad dominicana, integrando la población Contributivo-Subsidiada y la Subsidiada, las cuales en conjunto son más numerosas y se encuentran, por lo general, en mayores condiciones de vulnerabilidad y pobreza.

En tal sentido, es oportuno que se decida lo qué sucederá con el Régimen Contributivo Subsidiado. Igualmente, hay una deuda pendiente con las pensiones del Régimen Subsidiado, que han sido entregadas a pequeña escala, pero se necesitan en gran magnitud. Son pensiones muy bajas que se financian con presupuesto público y que deben otorgarse a personas en condiciones de pobreza y marginalidad. No es un tema que esté en los titulares ni en las discusiones sobre la reforma fiscal, porque no es de gran interés de los sectores con mayor capacidad de opinión pública y porque buena parte de sus beneficiarios carece de información y organización para exigir sus derechos.

En la próxima entrega se presentarán las cuatro opciones a ser consideradas en los análisis y reflexiones que persiguen mejorar o transformar el sistema de pensiones del país

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