(Daniel Cedeño Brea y Enmanuel Cedeño Brea )
Durante las últimas semanas hemos dado seguimiento a una interesante discusión en torno a los procesos de resolución bancaria que se ha desarrollado en Acento.com.do. El debate inició con el artículo de Roberto Medina titulado “La protección de la empresa como principio esencial de la resolución bancaria” (Acento Diario, 21 Noviembre de 2015). Michel Camacho luego compartió sus ideas sobre la resolución bancaria en su entrada "Fundamentos de la Resolución Bancaria" (26 de Noviembre de 2015).
En esta entrada nos proponemos contribuir algunas ideas a la referida discusión sobre resolución bancaria. Cabe señalar que se conoce como “resolución bancaria” a los procesos y las herramientas especiales de reestructuración, saneamiento o liquidación de las entidades de intermediación financiera. La importancia de contar con procedimientos especializados y herramientas efectivas de resolución ordenada para los bancos ha surgido como un punto importante dentro de la agenda de reforma de la regulación financiera internacional durante los últimos años.
Antes de proceder, debemos dejar claro que no existen regímenes de “fracaso cero” (“zero failure”) para la banca. Es decir, que aunque se regule y supervise bien la actividad bancaria, las quiebras van a ocurrir. Por tanto la meta de los reguladores no es sólo impedir que ocurran, sino minimizar su impacto cuando ocurren.
Durante los procesos de resolución bancaria el interés preponderante no es ni la protección de la empresa, ni tampoco es únicamente la protección de los “depositantes y del sistema”. Nosotros argumentamos – que aparte de preservar la estabilidad financiera y el correcto funcionamiento del sistema de pagos – los procesos de resolución deben apuntar a minimizar el costo social de una quiebra bancaria. Es decir, reducir las externalidades negativas que una quiebra bancaria podría tener sobre el sistema financiero, las finanzas públicas y la economía real. Puntualmente, evitar que los contribuyentes tengan que pagar la factura de una resolución. Esta no es una idea nuestra, sino que está contenida en las principales reformas normativas recientes de los Estados Unidos (‘Dodd-Frank Act’) y de la Unión Europea (Directiva 2014/59 – “BRRD”, por sus siglas en inglés) donde se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión.
A continuación, ampliamos esta idea de cara a los argumentos expuestos por los referidos artículos de opinión.
Bancos Zombis
La propuesta de Roberto Medina, que sigue los lineamientos de la Sentencia núm. 00441-2015 de fecha 27 de octubre de 2015 del Tribunal Superior Administrativo (“TSA”), aplica el enfoque de los grupos de interés (stakeholders) para argumentar que debido a que la empresa bancaria se considera como “fuente de riqueza, productividad y de empleo”, la protección y preservación de la misma, es un principio esencial de la resolución bancaria.
Medina argumenta que: “[p]or esto, el último mecanismo de resolución utilizado por el supervisor bancario para superar la crisis debe ser la liquidación de la entidad de intermediación financiera, pues la confianza del público en el mercado, que constituye la causa y el efecto de la intervención bancaria, resulta mejor protegida con el saneamiento que con la liquidación”.
Esta línea de argumentación es peligrosa – y de cara a la experiencia histórica – refutable.
El pensamiento es parecido al que hizo el congresista Estadounidense Frank Annunzio en 1984 con respecto al rescate del Continental Illinois National Bank (CINB). Entre sus puntos destacó la cantidad de empleos que salvaron dentro del banco y que eligieron el “interés público” al considerar al CINB como un “recurso nacional”.
La resolución bancaria no puede – ni debe – extenderle la vida a empresas inviables que deben salir del mercado. Tampoco debe utilizarse para lanzar dinero bueno detrás del dinero malo. Según el Prof. Thomas Huertas, incurrir en esto significaría eliminar la disciplina del mercado y alentaría la toma de riesgos innecesarios por parte de los bancos (Huertas 2014). Tomando esta postura se corre el riesgo de incentivar bancos zombis. Como bien argumenta Michel Camacho, esto crea riesgo moral. Cuando uno analiza los grupos de intereses que concurren en un banco, se verifica de que si ésta fuese la política de Estado, ninguno tendrá un incentivo de monitorear las actividades que realizan los bancos ni de tomar precauciones para evitar la quiebra.
Añade el Prof. Huertas, un experto internacional en el tema de resolución bancaria, que las herramientas de resolución permiten colocar a los bancos en condiciones para un fracaso controlado (“safe to fail”). Algo así como cuando se realiza una demolición de un edificio. Huertas también se refiere a la similitud entre resolución y una sala de emergencias: el objetivo primero es estabilizar al paciente – pero si eso no resulta posible, se debe proceder a tratar de salvar órganos, propiciando una reestructuración de lo que sea posible salvar. Si no hay manera de hacer esto, entonces se debe proceder con la liquidación para evitar el contagio sistémico. El objetivo en esta fase es minimizar las pérdidas que puedan salpicar a los contribuyentes. Por esto existen herramientas de resolución como los “rescates internos” (o “bail-ins”) que son lo contrario a los salvamentos con fondos públicos (“bailouts”) y a las anticompetitivas ayudas estatales.
Si de entrada se sabe que un banco es inviable, entonces no hay razones socialmente válidas por las cuáles postergar su liquidación. Argumentos como el de “preservar empleos” o “proteger a los depositantes” pueden utilizarse como subterfugios políticos para crear simpatía en las urnas. Los salvamentos con dinero público son indeseables, conducen al riesgo moral, erosionan la disciplina del mercado y tienen consecuencias anticompetitivas.
Si como argumenta la sentencia del TSA, la política debe ser “proteger al banco como empresa” entonces la Administración Monetaria y Financiera (“AMF”) también correría el riesgo de extender salvamentos y liquidez a “bancos malos” – creando bancos zombis y redistribuyendo valor. Algo así como el “salvamento” del BANINTER donde por cada 100 pesos invertidos el Estado Dominicano recuperó sólo 25 pesos. O el “rescate caravana” del Banco Peravia, donde para salvar un banco frágil la AMF aprobó la entrada de peores gerentes y accionistas que aprovecharon para realizar actividades fraudulentas. Esto resalta el problema de la selección adversa que enfrenta la AMF ante un proceso de resolución: la otra cara de la moneda del problema de asimetría de información. Un grave problema para los contribuyentes, quienes tienen que pagar la factura cuando se acaba la fiesta.
El problema es distributivo – a todas luces insostenible desde un punto de maximización de la utilidad social agregada. Todos los contribuyentes no deben pagar por la mala gestión de unos cuantos interesados. Mucho menos se puede priorizar la utilidad social de los grupos de interés de una entidad particular (depositantes, acreedores, dueños, suplidores, clientes, empleados) por encima del interés social agregado.
Protección de Depósitos y Resolución Bancaria
La resolución bancaria tampoco busca proteger a los depositantes bancarios. Sí se debe permitir que los depositantes mantengan acceso a sus depósitos y que puedan realizar sus pagos sin verse afectados por el proceso. Interrupción que fue evidente durante la intervención del Banco Peravia, por ejemplo.
Los ahorrantes están protegidos (parcialmente) por los esquemas de protección de los depósitos bancarios. Esta es una regulación para el manejo de crisis, similar a las reglas sobre resolución. Esta es una protección que muchos Estados – incluida la República Dominicana – otorgan a los ahorrantes con el propósito de evitar las corridas bancarias y las quiebras idiosincrásicas. Existe consenso en la literatura económica de que la protección de los depósitos también genera riesgo moral.
Sin embargo, la protección de los depositantes no debe ser la meta de los procesos de resolución. Se debe preservar que los ahorrantes tengan acceso a su dinero y que puedan realizar sus pagos. Pero no proteger sus depósitos más allá de los límites que dice la ley. Por ejemplo, está el caso de las entidades mutualistas y las cooperativas de ahorro, que no tienen accionistas, pero que sus dueños son sus depositantes/miembros. La resolución bancaria no puede – ni debe – protegerlos más allá del límite establecido por el esquema de protección de los depositantes (actualmente DOP 500,000). La resolución existe para que las pérdidas sean imputadas donde caigan, y si es necesario, para que la empresa salga del mercado sin crear distorsiones que amenacen con interrumpir el funcionamiento del sistema de pagos, ni producir inestabilidad financiera. Si se garantizan de manera ilimitada los depósitos, los depositantes tendrían incentivos reducidos para monitorear a las firmas. Los supervisores también podrían bajar la guardia, contando con que los depósitos están garantizados – y si la garantía resulta insuficiente, los contribuyentes pagan la cuenta.
Conclusiones
Entendemos que las herramientas que conforman los procesos de resolución bancaria están a disposición de las autoridades competentes para impedir que la quiebra de instituciones financieras impliquen costos (externalidades negativas) para los contribuyentes, preservando la estabilidad financiera y del sistema de pagos. Es decir, de las llamadas funciones críticas de los mercados financieros.
Debido a los costos sociales que implicaron algunos recientes casos de rescates bancarios liderados por muchos gobiernos – y por ende sufragados por los contribuyentes, el objetivo en la mayoría de los Estados – desde la Unión Europea hasta los EE.UU., es de blindar a los contribuyentes y al sistema financiero de las externalidades que producen las quiebras bancarias. Por el bien de los bancos y de la sociedad en general, debemos contar con mecanismos que permitan que estos salgan del mercado sin afectar a otras instituciones, a la economía real ni a las finanzas públicas. Parafraseando a Thomas Huertas, se debe permitir que los bancos mueran en el mercado, porque si no se les podría impedir que vivan en el mismo.