Durante más de siglo y medio en el pensamiento jurídico dominicano imperó la clásica separación de poderes trazada por los pensadores liberales de los siglos XVII y XVIII, consistente en la trilogía Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esa dominante idea mermó a raíz de la innovadora Constitución proclamada el 26 de enero de 2010, pues a partir de entonces en el léxico de los profesionales del Derecho dominicano, especialmente en el de los iuspublicistas, empezó a utilizarse el término “órganos constitucionales extrapoder”.
El constituyente de 2010 recompuso la estructura organizativa del Estado dominicano, para lo cual no sólo incorporó en la Ley Sustantiva novedosos órganos, como el Tribunal Constitucional (TC), el Tribunal Superior Electoral (TSE) o el Defensor del Pueblo, sino que también reforzó la autonomía de otros extrapoderes ya existentes, como lo son la Junta Central Electoral (JCE), la Cámara de Cuentas y la Junta Monetaria. En esa lista de poderes públicos renovados, algunos constitucionalistas y la jurisprudencia constitucional suelen incluir al Ministerio Público. Sin embargo, a nuestro modo de ver, existen elementos de diseño constitucional que impiden que ese órgano del sistema de justicia pueda ser considerado un extrapoder constitucional.
De la doctrina constitucional más acertada se puede inferir que los órganos extrapoder son aquellos cuyo desempeño funcional, administrativo y presupuestario no está subordinado a los tradicionales tres poderes. En palabras del Tribunal Constitucional, los referidos organismos “son creados directamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los poderes, los cuales surgen de la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno”. (TC/0305/14).
De todo lo anteriormente señalado se desprende que la autonomía constitucional de los órganos extrapoder implica un procedimiento agravado para la designación de sus titulares e integrantes, así como un nombramiento por un período fijo, lo cual conlleva inamovilidad, sólo pudiendo ser separados de sus cargos por muerte, renuncia, vencimiento del período o destitución mediante juicio político. Esto se puede constatar cuando se examinan en el texto constitucional los mecanismos de elección de los titulares de ese tipo de órganos, como la JCE, la Cámara de Cuentas, el Defensor del Pueblo, el TC y el TSE. Esta característica no se observa en el modo de designación del titular del Ministerio Público.
Según el artículo 171 de la Constitución, el Procurador General de la República y la mitad de los procuradores adjuntos son nombrados por el presidente de la República. Ni en esa disposición constitucional, ni en ninguna otra, se configura un proceso rígido para designar a los máximos integrantes del Ministerio Público, con lo cual, al igual que ocurre con otras dependencias del Poder Ejecutivo, se deja su escogencia a la total discrecionalidad del jefe de Estado, pudiéndolos remover en cualquier momento.
En torno a la naturaleza constitucional del órgano del aparato de justicia, el Tribunal Constitucional ha tenido una postura zigzagueante. En la sentencia TC/0032/13, la Alta Corte consideró que la forma de designación contenida en el citado artículo 171 sitúa al Ministerio Público en el ámbito del Poder Ejecutivo. Por el contrario, en la sentencia TC/0001/15 incluye al organismo persecutor en el organigrama de los extrapoderes.
Desde nuestro punto de vista, el Ministerio Público tiene rango constitucional, pero no es un extrapoder. Esto no se debe a que sus principales autoridades sean designadas por el Poder Ejecutivo, sino más bien a que el procedimiento de nombramiento configurado en la Constitución no limita la discrecionalidad del primer mandatario. Todo lo contrario ocurre con la Junta Monetaria, cuyos miembros son designados por el jefe de Estado, pero el legislador constituyente le aseguró a dicho órgano el carácter de extrapoder estableciendo en el artículo constitucional 226 que sus integrantes sólo podrán ser removidos por causales previstas en la ley.
Entendemos que la naturaleza constitucional del Ministerio Púbico es equiparable a la de la Contraloría General de la República, institución con rango constitucional, pero adscrita al Poder Ejecutivo, según el artículo 247 de nuestra Carta Magna.
En definitiva, mientras no se emprendan las enmiendas constitucionales de lugar a fin de restringir los márgenes de discrecionalidad del Poder Ejecutivo al designar al Procurador General de la República y a parte de sus adjuntos, el Ministerio Público seguirá careciendo de la debida independencia funcional para ser catalogado un órgano extrapoder. Por lo tanto, se debe disponer en la norma suprema que el titular del organismo sea un miembro de carrera e inamovible durante un determinado período.