La Ciudad Colonial, en tanto espacio físico singular de la ciudad de Santo Domingo, fue declarada como tal mediante la Ley No.492 del 27 de octubre de 1969, la cual acogió los límites reconocidos por decreto No.1650 del 13 de septiembre de 1967 y que fueron establecidos, atendiendo al decreto No.1398 del 15 de junio de 1967, por la Oficina de Patrimonio Cultural (redenominada administrativamente por el Ministerio de Cultura como Dirección Nacional de Patrimonio Monumental y en lo adelante DNPM), creada mediante decreto No.1397 del 15 de junio de 1967 con el objeto de orientar, coordinar y ejecutar todas las iniciativas y planes que se lleven a la práctica relacionados con el Patrimonio Monumental, categoría del Patrimonio Cultural de la Nación que, de conformidad con el art.2 de la Ley No.318 del 14 de junio de 1968, está constituida, entre otros, por edificios coloniales y conjuntos urbanos.
Mediante la Ley No.492, el legislador definió también una llamada “zona monumental” de la ciudad de Santo Domingo, contenida dentro de la Ciudad Colonial y erigió en sus correspondientes ámbitos territoriales una serie de Monumentos Arquitectónicos y Sitios Históricos como Monumentos Nacionales. Es llamativo que esos edificios coloniales fueron declarados Monumentos Nacionales – al tenor de lo que establece el art.7 del Reglamento No.4195 del 20 de septiembre de 1969 – y que la Ciudad Colonial y la zona monumental en tanto conjuntos urbanos que los contienen no lo fueran. Así, podría pensarse que a la DNPM le correspondería ejercer su función tutelar únicamente sobre tales Monumentos Nacionales, conforme el art.5 de la Ley No.492. No es así: el art.20 de la Ley No.492 hace aplicables a los conjuntos urbanos todas las prescripciones referentes a los Monumentos Nacionales. Por demás, la DNPM, conforme el Reglamento No.4195, cuenta con una sección encargada de la conservación de conjuntos monumentales, declarados o no Monumentos Nacionales, respecto de los cuales tiene como misión elaborar planes de conservación, consolidación y preservación. De este modo, aun no estando la Ciudad Colonial declarada como Monumento Nacional, la DNPM tiene, desde su creación, plena competencia para aplicar, en toda ella, las facultades que le son atribuidas por la Ley No.492 para salvaguardar los Monumentos Nacionales individuales erigidos dentro de su trama urbana, como expresión de las obligaciones que recaen sobre el Estado respecto del patrimonio cultural tangible inmobiliario del país, a la luz del art.64, numeral 4, de la Constitución.
La competencia de la DNPM sobre la Ciudad Colonial fue segmentada al crearse mediante decreto núm.2123 del 30 de abril de 1972 la Comisión para la consolidación y ambientación de los monumentos históricos de la ciudad de Santo Domingo, mejor conocida como “Comisión de Monumentos”, a la cual la Ley núm.326 del 2 de mayo de 1972 traspasó las atribuciones de la DNPM en relación con la restauración y ambientación de los monumentos y conjuntos monumentales de la ciudad de Santo Domingo. La aparición de esa comisión obedeció a los daños que produjo un fuerte sismo en junio de 1971 en los más sobresalientes monumentos de Santo Domingo y tuvo por objeto llevar a cabo, como lo preveía su decreto fundacional, “un programa de consolidación y ambientación de los grandes monumentos históricos de la ciudad de Santo Domingo de Guzmán”. Aun cuando las atribuciones de la Comisión fueron claramente delimitadas y su aparición fue circunstancial, su permanencia en el tiempo superó las motivaciones que le dieron origen y se convirtió en un ente paralelo y no complementario de la DNPM en lo tocante a la intervención inmobiliaria en la Ciudad Colonial.
Una vez la Ciudad Colonial fue declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en diciembre de 1990, el 16 de enero del año siguiente fue dictado el decreto No.14-91, por el cual se creó el Fondo para la Protección de la Ciudad Colonial de Santo Domingo con el fin de asegurar una fuente de recursos para el mantenimiento y restauración de los inmuebles de la Ciudad Colonial; con este motivo pasaron a formar parte del Fondo determinados inmuebles propiedad del Estado Dominicano, para que, mediante su arrendamiento, se obtuvieran recursos para ser destinados a obras de conservación, restauración y puesta en valor del patrimonio cultural edificado del conjunto. Más allá de su papel como administrador de inmuebles, el Fondo pues intervino inmuebles en la Ciudad Colonial, confrontándose así con la DNPM y la Comisión de Monumentos, cuyos director y presidente fueron integrados a la nómina de miembros de la comisión de administración de este nuevo ente, junto al Secretario de la Presidencia, el síndico del Distrito Nacional, el presidente del Comité Dominicano del ICOMOS y los arquitectos Eugenio Pérez Montás y Manuel Salvador Gautier.
El presidente de la comisión de administración del Fondo, Nicolás de Jesús Cardenal López Rodríguez, lo fue también del Patronato de la Ciudad Colonial, creado mediante decreto núm.220-93, del 23 de agosto de 1993 y que daba nueva vida a la Comisión Dominicana Permanente para la celebración del Quinto Centenario del Descubrimiento de América, creada en 1986 a fin de conmemorar aquella efeméride, esta vez para celebrar el quinto centenario de la fundación de la ciudad de Santo Domingo.
El art.5 del decreto núm.220-93 atribuyó al Patronato el diseño y coordinación de un programa de preservación y uso educativo y turístico de la Ciudad Colonial y su reglamento orgánico y funcional, dictado mediante decreto núm.296-93, del 2 de noviembre de 1993, en su art.4, a los fines de cumplir con dicho mandato, lo facultó a coordinar la acción de los distintos organismos oficiales culturales que recibían subvenciones del Estado creados para la preservación de la Ciudad Colonial. El decreto núm.296-93 vino a determinar una posición de jerarquía del Patronato respecto de aquellas instituciones oficiales que recibían subvenciones estatales y que incidían en la Ciudad Colonial en lo tocante a la preservación de su patrimonio y al uso educativo y turístico de la zona, pues las acciones a tomar en estas dos áreas debían ser ejecutadas de común acuerdo con el Patronato por dichas instituciones.
El decreto era claro al determinar que para que el Patronato pudiese ejercer esa posición superior de dominio respecto de otras entidades culturales oficiales estas debían recibir subvenciones para cumplir su labor. En ese sentido, el Patronato no podía imponerse como ente coordinador de instituciones culturales oficiales que no recibieran subvenciones y que incidían en la Ciudad Colonial, como la DNPM y la Comisión de Monumentos, por demás, colocadas en un mismo nivel jerárquico a partir de los decretos de su creación y cuyo director y presidente fueron miembros del Patronato. No obstante, la preeminencia del Patronato y el Fondo para la Protección de la Ciudad Colonial, fundidos en la figura de su presidente, convirtieron a la Ciudad de Ovando en el Vaticano del Caribe.
Para hacer aún más confusa la horizontalidad institucional en la Ciudad Colonial, mediante decreto núm.276-97, del 12 de junio de 1997, la Comisión de Monumentos pasó a estar integrada por el Director de la Oficina de Patrimonio Cultural, quien la presidió; el Director Nacional de Parques; el síndico del Distrito Nacional; el presidente del Patronato de la Ciudad Colonial de Santo Domingo; el presidente del Comité Dominicano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS) y los señores fray Vicente Rubio, Luis Chanlatte Baik, Ing. Leonte Bernard, Arq. William Reid Cabral y Juan Rafael López.
En 2000, en virtud de la Ley núm.41-00 del 28 de junio de ese año, tanto la DNPM, la Comisión de Monumentos y el Patronato de la Ciudad Colonial pasaron a depender en forma directa del Ministerio de Cultura y, como tales, subordinados a su jurisdicción administrativa, técnica y presupuestaria. Dado que la ley hizo depender de dicho ministerio a todas las instituciones culturales creadas por decreto, el Fondo para la Protección de la Ciudad Colonial también debió ser amparado bajo dicha instancia, pero en los hechos, tanto el Patronato como el Fondo siguieron manejándose como entes independientes, sujetos a la sola potestad del príncipe de la Iglesia Católica dominicana. La sujeción en los hechos del Patronato de la Ciudad Colonial al Ministerio de Cultura fue una burbuja púrpura que nadie se atrevió a pinchar.
Una nueva instancia sería creada mediante decreto No.635-05, del 22 de noviembre de 2005: la “Comisión Rectora de la Ciudad Colonial de Santo Domingo”, integrada por el ayuntamiento del Distrito Nacional, el Ministerio de Cultura – que ostentaban su presidencia y vicepresidencia, respectivamente (art.3) –,y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y con las atribuciones de definir, formular, regular, fiscalizar y ejecutar políticas, programas, planes y proyectos de desarrollo, conservación y promoción de dicha zona. Su conformación fue fruto de un acuerdo interinstitucional entre dichas instancias suscrito el 2 de julio de 2005 y ratificado por resolución 154-2005 del 5 de octubre de 2005 del concejo de regidores del ayuntamiento del Distrito Nacional. Posteriormente, a este órgano, pensado para “reducir el nivel de dispersión institucional” que trababa “el manejo sustentable y eficiente de la Ciudad Colonial”, fue integrado el Ministerio de Turismo.
Después de la emisión del decreto de creación de la Comisión Rectora, la Ley No.176-07, del 7 de julio de 2007, le confirió al ayuntamiento del Distrito Nacional la competencia propia o exclusiva de preservar el patrimonio histórico y cultural de su jurisdicción (art.19, literal h) y como competencias compartidas o coordinadas la promoción de la cultura y el fomento del turismo (art.19, párrafo I, literales f y j). Dicho texto legal subordinó el ejercicio de las actuaciones de la competencia exclusiva “a lo que especifique la Constitución, las leyes sectoriales y las que rijan las relaciones interadministrativas entre las diferentes instituciones de la administración pública” (art.18, párrafo I) y las de la competencia compartida o coordinada a los derechos de información, participación en la coordinación y suficiencia financiera para su adecuada participación (art.19, párrafo I). Así las cosas, estando el Patrimonio Cultural de la Nación bajo la salvaguarda del Estado (art.64, numeral 4, de la Constitución) y siendo ejercida su tutela por el Ministerio de Cultura (artículos 2, numeral 8; 5, numeral b; y 44 y 47 Ley No.41-00 del 28 de junio de 2000), toda acción puesta en práctica por el ayuntamiento del Distrito Nacional con miras a la intervención del patrimonio tangible de la Ciudad Colonial debía con posterioridad a dicha ley, no obstante ser una competencia exclusiva, ser coordinada con el referido ministerio y sujetarse a los textos que norman las diferentes áreas que el mismo regula. Del mismo modo, recayendo la promoción del turismo en el plano estatal en el Ministerio de Turismo (arts.1 y 2 de la Ley No.541 de 1969) y debiendo este coordinar la acción de todas las dependencias del Estado relacionadas con el turismo, “a fin de lograr los mejores resultados en cuanto a servicios, protección y facilitación” (art.4, literal f, Ley No.541 de 1969), la promoción municipal del turismo debía igualmente pactarse en forma concurrente con dicho ministerio.
La Ley No.176-07 vino pues a favorecer el delineamiento de los protagonismos competenciales con respecto a la intervención de la Ciudad Colonial de Santo Domingo en el marco de la Comisión Rectora. Sin embargo, esta no pudo salir a camino. Un contrato de préstamo gestionado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el rescate de la Ciudad Colonial y que la comisión implementaría, quedó temporalmente sobreseído. En 2011, el Estado dominicano, representado por el Ministerio de Hacienda, rubricó con el BID el citado contrato, con el propósito de llevar adelante el denominado Programa de Fomento al Turismo de la Ciudad Colonial, cuyo órgano ejecutor resultó ser el Ministerio de Turismo. La Comisión Rectora fue dejada a un lado. Se transitó así de un esquema criticado por la confluencia, la superposición y la conflictividad de instituciones con diversas responsabilidades competenciales e iniciativas a un sistema de gestión consensuado en la teoría pero generador de desencuentros en la práctica.
La puesta en manos del MITUR de la ejecución de todos los componentes del Programa de Fomento al Turismo en la Ciudad Colonial resultó un total desprecio de los principios de coordinación, eficacia y jerarquía que sujetan la actuación de la administración pública (art.138 Constitución). En efecto, la Ley No.84 de 1979, en su Art.2, literal l), es clara cuando llama al Ministerio de Turismo a “respaldar los trabajos y programas de la Oficina de Patrimonio Cultural, así como incentivar al sector privado en proyectos, acciones y medidas dirigidos a la protección y conservación de monumentos históricos y artísticos, de parajes típicos y de parques nacionales de interés turístico”. Obsérvese que se dispone el soporte de esa instancia ministerial a la DNPM, no a asumir sus competencias. En ese mismo orden, el citado texto legal atribuye al MITUR “organizar, promover y fomentar la inversión estatal y privada en el campo el turismo” y “orientar, de conformidad con las regulaciones al respecto, el diseño y construcción de todas las obras de infraestructura que requieren el desarrollo de los distintos proyectos turísticos” (art.2, literales c y e). De los verbos utilizados se colige que el legislador no atribuyó al MITUR competencias para ejecutar acciones sobre el patrimonio cultural construido, independientemente de que la Estrategia Nacional de Desarrollo busque desarrollar modalidades turísticas que aprovechen el patrimonio cultural y que, en ese contexto, el MITUR y el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico de la República Dominicana (PEDTUR) prioricen el fomento de la Ciudad Colonial por sus claras ventajas comparativas frente a otros destinos nacionales emergentes.
No obstante resultar por mandato legal el órgano ejecutor de proyectos en materia de patrimonio cultural, el MINC, en la configuración del Programa, quedó concebido como mero participante del diseño de los proyectos de rehabilitación, concesionario de permisos y supervisor del desarrollo de obras licitadas. Pero aún más: el 23 de mayo de 2013, el MINC y el MITUR firmaron un acuerdo interinstitucional en el que se ratificó la condición de convidado cuasipétreo del primero: pertenencia al comité consultivo del Programa; asesoría y “acompañamiento” sobre aspectos técnicos, históricos y culturales de los atractivos turísticos; evaluación y aprobación de proyectos de intervención, y seguimiento, mantenimiento y sostenibilidad de estrategias y proyectos implementados en espacios o inmuebles bajo su competencia.
Aunque el BID no esperaba impactos sociales negativos sobre el patrimonio cultural de la Ciudad Colonial, los riesgos de daños “involuntarios” a bienes histórico-culturales y la “probabilidad” de afectación a sustratos arqueológicos en determinadas calles intervenidas se concretaron en forma efectiva. En ese orden, se denunció que el MITUR violó el acuerdo interinstitucional firmado con el MINC al incumplir su obligación de respetar “las normas establecidas para la protección del patrimonio y de los recursos arqueológicos en la Ciudad Colonial”. Los conflictos generados por estas violaciones no fueron resueltos de manera amigable por los ministros de ambas carteras, y su sometimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo – como manda el mismo acuerdo en caso de no arribarse a una solución satisfactoria -, fue ilusorio.
Para formalizar la preeminencia del Ministerio de Turismo, por el decreto 283-21, del 29 de abril de 2021, se derogaron los decretos que instituyeron el Patronato de la Ciudad Colonial y la Comisión Rectora y se creó un “Comité para la preservación de la Ciudad Colonial de Santo Domingo”, con el objeto de “unificar en un organismo rector la toma de decisiones para la gestión y administración patrimonial y urbana” de dicho espacio urbano, el cual es presidido por el ministro de Turismo. La Arquidiócesis de Santo Domingo y la alcaldesa del Distrito Nacional son vicepresidente y secretaria, respectivamente y la ministra de Cultura. Pero la ministra de Cultura no solo quedó como un simple miembro de este Comité, sino que no tomará parte en su accionar, ya que será representada por el director de la Dirección Nacional de Patrimonio Monumental (¿por qué no por el viceministro de Patrimonio Monumental, si nos atenemos a jerarquías?).
Como colofón del esquema de gobernanza de la Ciudad Colonial auspiciado desde el Poder Ejecutivo, la aparición del Comité para la preservación de la Ciudad Colonial de Santo Domingo y su particular configuración no extrañan, pues en lo absoluto: es sencillamente otra patente manifestación del desconocimiento de las competencias primarias del Ministerio de Cultura y el ayuntamiento del Distrito Nacional sobre la ciudad ovandina y reedita de la débil institucionalidad, suplantación, relegamiento y pobre capacidad de acción, gerencia y garra política del Ministerio de Cultura y la Dirección Nacional de Patrimonio Monumental, que ya se reveló en los casos de la Puerta del Conde y las iglesias de Santa Bárbara y San Dionisio en Higuey, intervenidas por la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado (OISOE), las ruinas de La Vega Vieja – traspasadas al MITUR pero devueltas a su égida sin que después se haya movido un ladrillo – , y el programa Arte Público Dominicano, adscrito al Ministerio Administrativo de la Presidencia. Y más aún, en forma inaudita, atenta contra la constitucionalidad de la actuación de la Administración Pública, si nos atenemos a que el artículo 93, literal c), de la Constitución otorga al Congreso Nacional la atribución de disponer todo lo concerniente a la conservación de monumentos y al patrimonio histórico, cultural y artístico – presente en todos los textos constitucionales vigentes desde 1966, palabras más, palabras menos – , lo que implica que es Poder Legislativo y no el Poder Ejecutivo el que tenía y tiene poder para decidir, con carácter de exclusividad, sobre la conservación y cualquier otra disposición que pueda ser tomada sobre inmuebles patrimoniales.