Con la aprobación de la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos concluye uno de los procesos de debate legislativo más dilatados en la historia parlamentaria dominicana. Fue en el año 1998, en la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado, cuando representantes de los partidos políticos, la Junta Central Electoral, la sociedad civil y académicos, comenzaron a articular esta norma legislativa, estimulados por el hecho de que la nueva ley electoral había sido aprobada en el año 1997, y otras propuestas legislativas, como las de la ley orgánica municipal o la ley de administración pública, también tenían perspectivas promisorias.
Al final de esta trayectoria, vale la pena analizar de manera objetiva la ley aprobada, enfocando aquellos aspectos que constituyen avances para el fortalecimiento de la democracia dominicana, así como aquellos otros que permanecen estancados o que pueden devenir en dificultades insuperables.
- Definiciones, principios y afiliados
Los primeros capítulos de la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, y que podríamos considerar como su parte dogmática, abordan su objeto y ámbito de aplicación, las definiciones fundamentales, las reglas básicas sobre la libertad de afiliación política y los principios que rigen la vida de las organizaciones políticas. Es el segmento de la ley que nos luce mejor articulado donde se plantean los principios que deben regular a las organizaciones políticas en el marco del sistema democrático.
La ley sigue los parámetros constitucionales al definir a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos como asociaciones dotadas de personería jurídica propia y “con propósitos y funciones de interés publico”, y que tienen como fin primordial “contribuir al fortalecimiento del régimen democrático constitucional…acceder a los cargos de elección popular…e influir legítimamente en la dirección del Estado en sus diferentes instancias…” (art. 3-1)
En cuanto a la libertad de afiliación la ley establece el requisito de estar inscrito en el registro electoral para formar parte de un partido (art.4). Una disposición altamente positiva es aquella prohíbe que se afilien a los partidos políticos ciertos funcionarios públicos, tales como miembros de la Policía Nacional y el Ejército, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Constitucional, de la Junta Central Electoral, entre otros (art.5), así como la que prohíbe la doble afiliación partidaria (art.7), tan extendida en nuestro medio.
Las organizaciones políticas están obligadas a llevar un registro de afiliados del cual proporcionarán un duplicado a la Junta Central Electoral (art.9). Este registro deberá ser actualizado cada año, dando constancia de los ingresos y bajas de afiliados que se registren.
Dentro de los principios y valores que la ley califica como esenciales para el ejercicio de la actividad política, se destacan la libertad, la justicia, la solidaridad, el pluripartidismo, la equidad de género, la alternabilidad en el poder, entre otros (art. 12)
2) Obligaciones, prohibiciones, derechos y deberes
En cuanto a las obligaciones contempladas para las organizaciones políticas merecen destacarse la de depositar los programas de gobierno nacional o local por ante la JCE (art. 24-3), promover la democracia interna y la igualdad de género (art. 24-6) o de rendir cuentas a los afiliados de las actividades y actos de administración (art. 24-11).
En el ámbito de las prohibiciones contempladas a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos (art.25), se incluye cualquier actividad que tienda a menoscabar los derechos humanos, la comisión de actos de soborno para la obtención del voto popular, el despojo de candidaturas a aquellos militantes que las hayan ganado válidamente, el promover o aceptar acuerdos para dividir los períodos de elección popular (el llamado 2 mas 2), sea en el Congreso o los Ayuntamientos, entre otros. Por otra parte, la ley reitera las prohibiciones de uso de recursos del Estado que ya estaban previstas en la ley electoral 275-97.
A los partidos políticos que se les otorgue el reconocimiento electoral se les obliga a participar solos una primera vez, es decir, no pueden concurrir aliados en su primera experiencia electoral (art. 25-12).
Los artículos 26 y 27 de la ley establecen las pautas para la redacción de los Estatutos, que se consideran la norma fundamental de las organizaciones políticas. Los estatutos deben redactarse conforme la Constitución, las leyes y los reglamentos, y debe contener dentro de sus normas el nombre completo del partido, emblema, lema; la estructura orgánica que lo integra, el procedimiento para la selección de los órganos directivos, así como los requisitos, plazos y quórum necesario para que sus eventos e instancias directivas puedan sesionar válidamente.
Una de las disposiciones más importantes es la que obliga a los partidos políticos a renovar periódicamente a sus autoridades con la participación de las bases, precisando que la duración de los mandatos partidarios no puede sobrepasar la del período presidencial, o sea, 4 años (art. 28). Asimismo, se prohíbe la cooptación y designación de dirigentes al margen de los organismos y bases partidarias, y siempre respetando los estatutos partidarios (art.29)
La nueva ley contiene un amplio catálogo de derechos y deberes que corresponden a los miembros/as de los partidos políticos. En este segmento habría que destacar el derecho a la información, el derecho a fiscalización, el derecho de defensa, entre otros (art.30).
3) Reconocimiento y Extinción de los partidos
Aunque se reiteran la mayoría de los requisitos para el reconocimiento de los partidos y movimientos políticos, el legislador los ha flexibilizado sustancialmente en el caso de los partidos. Por una parte, se vuelve al criterio existente con anterioridad a la ley 275-97, pues solamente se requerirá un 2% de “firmas” (art. 15-6 ) y no de afiliados; y asimismo, se elimina el requisito de un local en cada municipio cabecera y el Distrito Nacional, que establecía la ley electoral, exigiéndose únicamente un local nacional (art.15-7), todo lo cual podría generar un aumento excesivo de partidos políticos reconocidos.
Del mismo modo, se mantiene la posibilidad de preservar el reconocimiento electoral si se alcanza representación congresual o municipal, aunque se incluye una nueva causa de pérdida de la personería jurídica cuando el partido político participe aliado y ninguno de los candidatos que aporte a la alianza resulte electo (art.75).
4) Financiamiento y Precampañas
Uno de los aspectos más críticos de la ley de partidos y movimientos políticos aprobada, es el relativo a las precampañas y al financiamiento de los partidos.
Respecto a las precampañas se avanza en cuanto a su definición (arts. 40-41) , la propaganda permitida (art.43), la propaganda prohibida (art.44). Sin embargo en cuanto a los límites del gasto la ley fracasa en promover la reducción del costo de la política pues permite un gasto de 70.00 pesos por elector en el nivel presidencial (art. 42-1), lo cual equivale a decir que, tomando en cuenta un padrón electoral que ronda alrededor de los 7 millones de electores, cada aspirante a una candidatura presidencial podría gastar unos RD$490,000,000.00 millones de pesos. Si nos vamos al nivel congresual para el que se permite un gasto de 60 pesos por elector (art.42-2), en las demarcaciones más pobladas y donde se eligen más parlamentarios (Santo Domingo, DN, Santiago…), el gasto permitido será entre 50-100 millones de pesos por aspirante.
En cuanto al financiamiento de los partidos políticos, en primer lugar, se mantiene el esquema de financiamiento público que otorga el 80% del financiamiento a los partidos que han obtenido más de un 5%, perjudicando de este modo a los partidos pequeños y emergentes y desechando el modelo que está predominando en la región que combina la fuerza electoral y la igualdad (art. 61). Asimismo, el límite a los aportes privados individuales es un 1% del aporte del financiamiento público (art. 63-I) y se permiten las contribuciones de las personas jurídicas, sin excluir siquiera a las sociedades comerciales que sean contratistas del Estado, como se prohíbe en la mayoría de las legislaciones de América Latina.
5) Paridad de género y Cuota de la Juventud
En cuanto a la paridad de género y la cuota de la juventud, la ley previó un mínimo de un 40-60% de candidatos de uno u otro sexo (art.53), lo cual representa un importante avance, aunque no llega a la paridad prevista en la Constitución de la República. En cuanto a los jóvenes, la cuota de candidaturas aprobada se quedo corta, apenas de un 10% (art.54), a pesar de que algunos partidos ya tienen establecido un 20 o un 25% para los jóvenes.
Hay que destacar que la ley no contempló cuota femenina ni de la juventud para la integración de los órganos de dirección partidaria, a pesar de que algunos partidos políticos ya han establecido estos mecanismos.
6) Educación política
La ley contempla la obligatoriedad de establecer un sistema de educación política (arts.34-39) en las entidades partidarias, el cual tendrá un primer financiamiento con el 10% del total de los fondos aportados por el Estado (38-1). Los partidos y movimientos políticos deberán diseñar un programa anual que promueva la educación política, cívica y electoral.
7) Modalidades de Escoger candidatos
Uno de los aspectos más debatidos en torno a la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos fue el relativo a las modalidades para escoger candidatos. En este ámbito, la ley incluyó diversas modalidades para seleccionar los candidatos (art.45-I), especialmente las elecciones primarias, que no estaban previstas en la ley electoral vigente.
Nos luce acertada la decisión de que sea la JCE que organice las elecciones primarias (art. 46) en caso de que los partidos decidan esa modalidad, ya que los partidos políticos han perdido su capacidad de arbitraje. Sin embargo, la principal dificultad que tendrá que afrontar la JCE de cara a los próximos comicios, es organizar elecciones primarias simultáneas con padrones electorales diferentes, pues todo parece apuntar a que los dos principales partidos escogerán métodos de elecciones primarias diferentes (el PLD primarias abiertas y el PRM primarias cerradas) para escoger sus candidatos. Todo ello comportará un exigente reto logístico y organizativo para el órgano electoral, más allá del costo de esas primarias, que probablemente no sea tan alto como se ha esperado, ya que la mayoría de los partidos políticos optará por celebrar convenciones.
Un elemento interesante que ha contemplado la ley es que en las elecciones primarias no podrán participar aspirantes que ya hayan sido precandidatos en otros partidos políticos (art. 49-4), lo cual puede ser un antídoto efectivo para el transfuguismo.
8) Competencia JCE y TSE
El artículo 82 de la ley pone a cargo de la Junta Central Electoral la aplicación de la misma, y efectivamente, este órgano es el que recibe la mayoría de las competencias: la organización de las primarias, la supervisión del financiamiento de los partidos, el control de los afiliados, entre otros.
El Tribunal Superior Electoral también es dotado de ciertas competencias, como son las relativas a conocer de las violaciones al debido proceso y de las impugnaciones a las decisiones del Comité de Ética y Disciplina partidaria (art. 31), resolver las diferencias presentadas entre las agrupaciones políticas en formación y la Junta Central Electoral a propósito del reconocimiento partidario (art.18, párrafo II), y sobre todo, la relativa a conocer de las infracciones cometidas a las disposiciones de la ley aplicando las sanciones correspondientes (art. 81). En ese sentido cabe señalar que la mayoría de las sanciones previstas por la violación de la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, son de naturaleza pecuniaria, con un máximo de multa que apenas alcanza los 200 salarios mínimos (art.78), y que solamente en casos muy específicos se pueden imponer otras penas más graves como sería la inhabilitación política (art. 79),
A la ley le faltó dotar de competencias más claves a los órganos electorales, como es el acceso a secreto bancario y tributario, que les permitiría tener un control más efectivo de los fondos de los partidos políticos y de sus contribuyentes. Del mismo modo, la experiencia en América Latina demuestra que las sanciones que implican la cancelación del registro electoral del partido o la nulidad de una elección, tienen un efecto más disuasivo que las sanciones de tipo económico.