Durante meses se ha discutido sobre el contenido del artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos. Para algunos, este artículo prohíbe que un candidato nominado en un partido político pueda participar posteriormente como precandidato en otra organización política de cara al mismo evento electoral. Para otros, la prohibición abarca a todos los precandidatos que han ejercido y agotado su derecho de sufragio pasivo en una de las modalidades de escogencia de un partido, independientemente de si éstos obtuvieron -o no- el voto afirmativo de la mayoría de los concurrentes en las elecciones primarias. Y existen otros, en cambio, que son más radicales y que se rehúsan a cualquier tipo de limitación al ejercicio del derecho a ser elegido, de modo que entienden que dicho artículo es inconstitucional.
El 21 de octubre de 2019 el señor Santo Hilario Cedano, -precandidato a diputado del Partido de la Liberación Dominicana-, interpuso una acción directa de inconstitucionalidad en contra del citado artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 y el artículo 134 de la Ley No. 15-19 Orgánica del Régimen Electoral. Esta acción obliga al Tribunal Constitucional a adentrarse en la discusión sostenida entorno al contenido de estos artículos y, además, a dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿El Estado puede fijar limitaciones adicionales a las impuestas en el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana de los Derechos Humanos? ¿El legislador puede adicionar requisitos para el ejercicio del sufragio pasivo? ¿Es el artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 una condición de elegibilidad o una formalidad jurídica para la inscripción de una candidatura tomando en cuenta la Sentencia TC/0050/13 del 9 de abril de 2013? ¿Cuál es el contenido del artículo 49.4 de la Ley No. 33-18? ¿Pasa el «test interamericano» la restricción impuesta en este artículo? Estas son justamente las preguntas que trataré de responder en este artículo.
De manera introductoria, es importante señalar que el derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 22.1 de la Constitución establece, por un lado, el derecho subjetivo individual de participación política y, por otro lado, la obligación positiva del Estado de organizar las asambleas electorales y los mecanismos de participación directa, a fin de garantizar el principio de soberanía popular (artículo 2). Los artículos 212 y 216 de la Constitución realizan una reserva legislativa para la regulación de las funciones encomendadas a la Junta Central Electoral -como órgano autónomo encargado de la organización, dirección y supervisión del proceso electoral- y de los partidos políticos -como asociaciones fundamentales e indispensables del sistema democrático-. Es en base a estas reservas que el legislador emitió las Leyes 33-18 y 15-19, las cuales rigen etapas distintas dentro de un mismo proceso electoral.
Los derechos políticos se encuentran consagrados en convenios y pactos internacionales que forman parte integral de nuestro sistema de justicia constitucional. Por ejemplo, el artículo 23 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Para algunos juristas, estos artículos condicionan la intervención reguladora del Estado, pues limitan la regulación de los derechos políticos a las causales expresamente establecidas en dichos textos. Esto resulta ser un grave error, pues la finalidad de estos artículos, especialmente del artículo 23 de la Convención Americana, es garantizar, entre otras cosas, que las personas puedan acceder, en condiciones generales de igualdad, a las funciones o cargos públicos del país. Así lo explica la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al establecer que “la disposición que señala las causales para las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1, -refiriéndose a los derechos políticos-, tiene como propósito único -a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales- evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos” (Caso Castañeda Gutman vs. México, párr. 155).
En otras palabras, el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana se limita a establecer las causales en base a las cuales los Estados pueden discriminar en el ejercicio de los derechos políticos, que son exclusivamente las siguientes: “por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. Es justamente esta disposición que permite al Estado impedir, por ejemplo, que los menores de edad, los interdictos, los extranjeros y aquellos que hayan sido condenados una pena criminal puedan ejercer su derecho a elegir y ser elegido. De forma aún más clara: lo que impide los convenios y pactos internacionales son la adopción de condiciones discriminatorias fuera de las causales establecidas en el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana, a fin de garantizar “el acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas”.
Así pues, es evidente que los convenios y pactos internacionales no limitan las condiciones o formalidades que pueden ser adoptadas por el Estado en razón de sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales para regular el ejercicio del derecho al sufragio pasivo. Así lo ha manifestado la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, al reconocer que “no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana”, sino que cada Estado puede regular los derechos políticos “de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso, en una misma sociedad, en distintos momentos históricos” ( Caso Castañeda Gutman vs. México, párr. 161 y 166). Por tanto, frente a la pregunta de si el Estado puede fijar limitaciones adicionales a las impuestas en el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana, es evidente que la respuesta es afirmativa.
Lo anterior nos lleva a analizar si el legislador puede adicionar requisitos o formalidades jurídicas para el ejercicio del derecho a ser elegido. Para el Tribunal Constitucional, “el derecho al sufragio pasivo o derecho a ser elegido es la prerrogativa que corresponde a todo ciudadano, que cumpla con determinados requisitos de elegibilidad, para postularse mediante candidaturas a un cargo público electivo en condiciones jurídicas de igualdad. Este derecho, sin embargo, no reviste carácter absoluto sino relativo, pues el Estado puede regular su ejercicio siempre y cuando se observen los requerimientos de legalidad, finalidad legítima y proporcionalidad” (TC/0050/13). Por su parte, el Tribunal Superior Electoral establece que el derecho de elegir y ser elegible, consagrado en el artículo 22.1 de la Constitución, “al igual que los demás derechos individuales previstos por la propia Constitución y en las leyes válidamente emanadas del Congreso de la República, está regulado y han de ser satisfechos ciertos requisitos, lo que es tanto como decir que su ejercicio está supeditado al cumplimiento o acreditación de determinadas condiciones” (TSE-059-2019 del 10 de septiembre de 2019).
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Superior Electoral reconocen, por un lado, (a) que los derechos políticos no son absolutos, sino que son derechos relativos; y, por otro lado, (b) que el Estado puede regular y exigir para su ejercicio el cumplimiento de ciertos requisitos. Al exigir la observancia del requerimiento de legalidad, es claro que el Tribunal Constitucional reconoce que a partir de la reforma constitucional de 2010 el legislador tiene la facultad de adicionar requisitos para el ejercicio del sufragio pasivo. Esa facultad se deriva de las reservas existentes en los artículos 212 y 216 de la Constitución, los cuales autorizan al legislador a regular los mecanismos de participación política, -ya sea la participación de los ciudadanos de manera directa (artículo 210) o de forma indirecta o representativa (artículo 211)-, y las modalidades de escogencia de las candidatas y candidatos a ser postulados a cargos de elección popular por los partidos, agrupaciones y movimientos políticos.
En este punto, es importante resaltar que el Tribunal Constitucional distingue en la Sentencia TC/0050/13 entre las «condiciones de elegibilidad» y las «formalidades de inscripción de una candidatura», a fin de determinar, en ese caso, que los requisitos para formalizar una candidatura independiente a través de una “agrupación política accidental” no constituyen condiciones adicionales de elegibilidad. En sus propias palabras: “Es preciso señalar que no se deben confundir las condiciones de elegibilidad para optar por un cargo público, esto es, aquellos requisitos mínimos y necesarios que debe reunir toda persona con el objeto de estar jurídicamente acreditada para aspirar a un cargo público, con las formalidades de inscripción de una candidatura, que son los requerimientos que deben observar los partidos o agrupaciones políticas (entre estas últimas las accidentales) para formalizar la postulación de sus candidatos a participar en un certamen electoral” (párr. 9.1.3).
Esta distinción nos obliga a preguntarnos: ¿Es el artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 una condición de elegibilidad o una formalidad jurídica para la inscripción de una candidatura? Lo primero que debo resaltar es que este artículo no adiciona cualidades de aptitud o idoneidad para ejercer un cargo electivo, sino que más bien establece una mera formalidad jurídica que debe ser observada por los partidos, agrupaciones o movimientos políticos a la hora de inscribir a sus candidatas y candidatos en la Junta Central Electoral. Más aún, la restricción establecida en este artículo opera una vez la persona ha ejercido o agotado su derecho a ser elegido en una de las modalidades de escogencias de los partidos políticos, de modo que no se trata de una condición de elegibilidad adicional para aspirar a un cargo o función pública.
Aclarado lo anterior, es oportuno adentrarnos a una de las tareas más difíciles que tendrá el Tribunal Constitucional: determinar el contenido del artículo 49.4 de la Ley No. 33-18. Las constantes discusiones entorno a este artículo demuestran que existen bastantes dudas sobre su significado y alcance. Es por esta razón que desecharé el criterio exegético o gramatical para su interpretación, pues es evidente que su redacción no es clara. Así pues, entiendo idóneo utilizar los criterios sistemático y teleológico del método hermenéutico para poder comprender la finalidad del legislador al consagrar dicho artículo. Y es que, como bien advierte Rodríguez-Toubes Muñiz, en estos casos “el intérprete ha de optar entre dar a la disposición el significado que le quiso dar su autor (doctrina subjetiva) o darle el significado que cabe inferir de ella misma (doctrina objetiva)” (Joaquín Rodríguez-Toubes Muñiz: 607).
Para el Foro Permanente de Partidos Políticos de la República Dominicana (FOPPPREDOM), existió un consenso entre los partidos políticos durante la discusión de la Ley No. 33-18 en “prohibir terminantemente que quien participe en una primaria de un partido y pierda no pueda participar en las primarias de otro partido, ni ser candidato de otro partido en las elecciones correspondientes a ese año” (Peña Guaba: 16). Este consenso se originó, a mi juicio, en rechazo a las migraciones partidarias que se generaron a partir de marzo de 2010 por parte de aquellas personas que no consiguieron un lugar en la boleta electoral dentro de su partido, agrupación o movimiento político (Benito Sánchez: 2010).
Siendo esto así, es posible afirmar que la intención del legislador a través del artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 ha sido prohibir que las personas que hayan participado como precandidato en una de las modalidades de escogencia de un partido, agrupación o movimiento político pueda ser postulada posteriormente por otro partido, agrupación o movimiento político dentro del mismo evento electoral. Es decir que su finalidad es evitar el transfuguismo electoral.
Lo anterior es bastante lógico si analizamos el artículo 134 de la Ley No. 15-19. En este artículo el legislador prohibió el transfuguismo en las demás etapas del proceso electoral (etapa electoral y poselectoral). En efecto, según este artículo, “las personas que hayan sido nominadas para ser postuladas por un partido, agrupación, movimiento político o alianza a la cual pertenezca el mismo, a un cargo de elección, no podrá, ser postuladas por ningún otro partido, agrupación, movimiento político o alianza, en el mismo proceso electoral”.
El transfuguismo político puede definirse, en síntesis, como el abandono de una persona de su ideología o partido político para irse a otro. Este paso puede darse en la etapa preelectoral o, en cambio, en las etapas electoral y poselectoral. En el primer caso no se trata del abandono de un “mandato” o un “cargo representativo”, sino más bien de un partido político para poder presentarse en la modalidad de escogencia de otra organización dentro de un mismo evento electoral. En este caso, la deslealtad o disidencia partidista del tránsfuga se origina para ser candidato a un cargo de elección popular. Así lo explica Ríos Vega, al señalar que “esta modalidad del transfuguismo, -refiriéndose al transfuguismo electoral-, es diferente y se explica, consecuentemente, en el marco cultural de hacer política (…) -en los países latinoamericanos-: ir por otro partido cuando el suyo no lo presenta a las elecciones, sea porque se le considere un demócrata ejemplar o un oportunista inmoral, o las dos cosas al mismo tiempo” (Ríos Vega: 2007).
En nuestro ordenamiento jurídico, el legislador tuvo la intención de prohibir ambos tipos de transfuguismo político: (a) el transfuguismo electoral (artículo 49.4 de la Ley No. 33-18); y, (b) el transfuguismo que se origina en las etapas electoral y poselectoral (artículo 134 de la Ley No. 15-19). Esto en el entendido de esta medida, tal y como ha señalado el Tribunal Superior Electoral, constituye “una herramienta de primera línea para la consecución del fin constitucional de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos” (TSE-023-2017 del 27 de septiembre) y, agregaría, de los principios de soberanía popular y de representatividad.
Dado que, a mi juicio, el significado que se infiere de la interpretación del artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 es la necesidad de evitar el transfuguismo electoral, a seguidas determinaré si esta restricción cumple con el «test interamericano», lo cual será otra de las interrogantes que tendrá que hacerse el Tribunal Constitucional. Y es que, según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la reglamentación de los derechos políticos “debe obedecer a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad” (Caso Yatama vs. Nicaragua). Este juicio ha sido asumido por el Tribunal Constitucional, al reconocer que el Estado puede regular el ejercicio de los derechos políticos, “siempre y cuando se observen los requerimientos de legalidad, finalidad legitima y proporcionalidad” (TC/0050/13).
Es evidente que el artículo 49.4 de la Ley No. 33-18 cumple con los requerimientos de legalidad y de finalidad legítima. Esto en el entendido de que se trata de una restricción adoptada por el legislador que, como bien señaló el Tribunal Superior Electoral, es esencial para asegurar “el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos” y para garantizar los principios de soberanía popular y de representatividad. La pregunta que debemos hacernos entonces es: ¿se trata de una medida proporcional? A mi juicio sí, pues opera luego de que la persona ejerce su derecho al sufragio pasivo en una de las modalidades de escogencia de un partido, agrupación o movimiento político, de modo que no afecta su contenido esencial. Tal y como ha juzgado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, esta medida encuentra razón de ser en la salvaguarda de los derechos de los afiliados de un determinado partido político, así como la congruencia y consistencia política de los participantes en un procedimiento interno de la sección de candidatos, con lo cual también se fortalece el sistema de partidos políticos al desestimular el transfuguismo por el mero motivo de no haber obtenido alguna postulación (Expediente No. SUP-AG-10/2018 del 21 de febrero). No hay dudas de que el Tribunal Constitucional tiene un gran reto frente al transfuguismo político.
Notas
- Joaquín Rodríguez-Toubes Muñiz. “El criterio histórico en la interpretación jurídica”, en Dereito, Vol. 22 (Noviembre 2013).
- José Francisco Peña Guaba. “Propuesta Razonadas del Foro de Partidos Políticos de la República Dominicana sobre los Proyectos de «Ley Orgánica de Régimen Electoral» y «Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas»”, en Cuadernos por la Democracia, No. 6 (Santo Domingo: FOPPPREDOM, junio 2017).
- Ana Belén Benito Sán chez. Aliados, trásfugas y barrilitos: Las elecciones legislativas de 2010 en República Dominicana (España: Universidad de Salamanca, 2010).
- Luis Efrén Ríos Vega, “El transfuguismo electoral. Un debate constitucional en México”, en Cuestiones Constitucionales, No. 21 (México, julio-diciembre 2009).