En la primera parte de este artículo abordé de manera general algunos de los efectos que generan las sentencias constitucionales, específicamente las dictadas dentro del control concentrado de constitucionalidad que ejerce el TC. A partir de la distinción entre el precedente constitucional y la cosa juzgada constitucional, confirmé la posición que considera que, independientemente de que una acción directa en inconstitucionalidad resulte desestimada por el Tribunal Constitucional, el criterio jurisprudencial establecido en la misma tiene un efecto vinculante general por su constitución como precedente.
Ahora analizaré cuál puede ser el alcance de dicho efecto vinculante frente al acto administrativo mediante el cual la JCE admitió la candidatura de Leonel Fernández. (1) Esto suponiendo que una eventual sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la acción directa de inconstitucionalidad que se encuentra pendiente de fallo, concluya en un sentido contrario a considerar posible una candidatura como la del ex Presidente.
Lo primero que deben precisarse son las posibilidades de decisión del Tribunal Constitucional. En mi opinión, sobre la acción directa en inconstitucionalidad que se ha interpuesto contra las disposiciones legales que procuran regular el transfuguismo electoral, es posible que se concluya de tres formas principales: 1) El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad de las disposiciones bajo cualquiera de los argumentos que se han expuesto en su contra; 2) El Tribunal Constitucional reconoce la constitucionalidad de las disposiciones, pero otorga mediante interpretación un alcance a las mismas que permite admitir como válido para asumir una candidatura el supuesto de hecho en que se encuentra Leonel Fernández; y 3) El Tribunal Constitucional reconoce la constitucionalidad de las disposiciones y además determina mediante la interpretación un alcance de las mismas que prohíbe para asumir una candidatura el supuesto de hecho en que se encuentra Leonel Fernández.
Como se puede notar, solo el tercero de esos posibles escenarios tendría como fundamento una interpretación que consideraría prohibido a una persona en las condiciones de Leonel Fernández asumir una candidatura. Por tanto, no solo bastará con que el Tribunal Constitucional desestime la acción por considerar las disposiciones cuestionadas conformes a la Constitución, sino que además, en este caso, deberá hacer una interpretación del alcance efectivo de dichas disposiciones.
Suponiendo que sea dictada una sentencia basada en este tercer escenario, la pregunta a hacer es cuál sería el efecto del criterio jurisprudencial eventualmente expuesto respecto del acto administrativo de la JCE que ha admitido la candidatura de Leonel Fernández. Qué podría suceder? Podría el TC revocar directamente este acto administrativo? Podría la JCE, acogiendo el eventual criterio del TC, revisar de oficio su actuación y revocar dicho acto?
El Pleno de la JCE decidió admitir en el mes de noviembre la candidatura de Leonel Fernández presentada por el entonces Partido de los Trabajadores Dominicanos (PTD). Posteriormente dicha decisión íntegra fue publicada en una resolución del Pleno de la JCE, sin que hasta la fecha sea de conocimiento público alguna impugnación sobre la misma.
El artículo 12 de la Ley 107-13 sobre procedimiento administrativo establece que los actos administrativos que otorguen beneficios a las personas, como es el caso, se entienden eficaces a partir de la fecha de su emisión. En caso de que pudiera entenderse que dicho acto favorable a un particular afecte derechos de terceros, el párrafo I del artículo citado establece que su publicación puede sustituir su notificación en procedimientos de concurrencia competitiva, como también entiendo que podría ser considerado el caso.
Puede perfectamente sostenerse que el acto administrativo que admitió la candidatura de LF ha adquirido eficacia y que su publicación constituye una puesta en conocimiento válida jurídicamente para iniciar los plazos de impugnación de dicho acto, de aquellos que se sientan afectados por el mismo. Al respecto, el artículo 145 de la Ley No. 15-19 establece que las resoluciones de la JCE que admiten candidaturas son recurribles en revisión ante el propio órgano en un plazo de tres (3) días.
Hasta este momento no se tiene conocimiento público de que en contra de la resolución que admitió la candidatura de LF se haya interpuesto el recurso de revisión dispuesto por la ley, o incluso un recurso de apelación ante el TSE argumentando inconstitucionalidad de las disposición citada por violación al derecho de acceso a la justicia y al control jurisdiccional de los actos administrativos. Por tanto, resulta un buen argumento sostener que el plazo prefijado para la impugnación de la decisión administrativa ha culminado sin que se ejerzan recursos en su contra, quedando la situación, en principio, como una jurídicamente consolidada.
Sostengo que, frente a un acto administrativo favorable y de alcance particular, consolidado por su no impugnación por las vías ordinarias previstas legalmente, sería una locura pensar en la posibilidad de que al decidir una acción directa en inconstitucionalidad como la que está pendiente de fallo, el TC podría revocar directamente el mismo.
El artículo 46 de la Ley No. 137-11 permite al TC anular de manera conexa actos de aplicación de las disposiciones que se consideren inconstitucionales y que hayan sido accionadas, pero en el caso analizado la eventual sentencia sería de tipo desestimatoria y la disposición no tendría aplicación alguna. Además, el beneficiario del acto administrativo ni siquiera ha formado parte del proceso de acción directa de inconstitucionalidad, por lo que cualquier decisión directa del TC tendente a revocar ese acto administrativo sería una violación flagrante al debido proceso y al carácter relativo de la cosa juzgada constitucional en la sentencias desestimatorias, el cual explicamos brevemente en la primera parte de este artículo.
Ni siquiera en la bastante criticada sentencia TC/0168/13, cuando el TC decidió atribuir efectos inter comunis a su decisión, se atrevió dicho tribunal a revocar de manera directa los actos administrativos que reconocieron la nacionalidad de miles de personas de manera supuestamente irregular y que no participaron de manera particular del proceso, sino que ordenó a la JCE a que agotara el procedimiento correspondiente para procurar la anulación de los mismos
Descartada la posibilidad de una revocación directa por parte del TC, la otra opción sería que la JCE, haciendo acopio del eventual "precedente constitucional" sobre el tema, decida revisar de oficio su actuación administrativa y proceda a revocar la resolución que admitió la candidatura de LF. La pregunta aquí sería si la vinculación de un criterio jurisprudencial del TC, expuesto con posterioridad a la emisión de un acto administrativo en principio jurídicamente consolidado, pudiera justificar la revocación de este último no obstante haber transcurrido los plazos para su impugnación ordinaria.
Planteemos el cuestionamiento anterior en una forma más sencilla: Puede un precedente del TC justificar la revocación de actuaciones administrativas previas ejercidas bajo una interpretación o aplicación contraria a la expuesta en ese precedente? Pueden ser siempre corregidos los posibles "errores" en la actuación la Administración por un efecto mágico de un precedente constituido con posterioridad?
Sin perder la perspectiva constitucional, el debate en este punto se traslada al ámbito del derecho administrativo. De lo que se trata es de analizar el alcance temporal de los efectos del precedente constitucional en relación con aspectos de esta disciplina jurídica, como son los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y la potestad revocatoria de la administración.
El principio de confianza legítima es una derivación del principio de seguridad jurídica y tiene una consagración legal expresa en el artículo 3.15 de la Ley No. 107-13 sobre procedimiento administrativo. Esta disposición establece que la administración debe ser respetuosa de las expectativas que razonablemente ha generado en el pasado. De esta manera se garantiza certidumbre en las relaciones de las personas con la administración y, por tanto, se preserva la seguridad jurídica necesaria para poder regular las conductas de dichas personas en una sociedad organizada.
Por su parte, la potestad revocatoria de la administración refiere a la especial facultad que esta detenta para revisar sus propias actuaciones revocando las mismas. De manera específica, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández establecen que "se entiende por revocación la retirada definitiva por la Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario."
La protección del principio de confianza legítima implica que se respeten las expectativas jurídicas generadas por una persona como consecuencia del dictado de un acto administrativo que lo favorece. Si se permitiera absolutamente a la administración volver sobre actuaciones de este tipo bajo el argumento de que se "equivocó", nadie tendría seguridad y certeza de que mantendrá en el tiempo los derechos que le han sido reconocidos en esas actuaciones administrativas previas. Es por ello que el principio de confianza legítima atenúa de manera considerable la potestad revocatoria de la administración, específicamente cuando se trata de actos administrativos favorables a los particulares.
La regla en esta materia es la irrevocabilidad de los actos administrativos favorables, como consecuencia de su presunción de legalidad y eficacia, así como del respecto a las expectativas jurídicas que generan en aplicación del principio de confianza legítima. En el caso analizado la resolución que admitió la candidatura de LF se encuadra perfectamente como un acto administrativo favorable al cual debe aplicar en principio esta regla.
Solo de manera excepcional la legislación administrativa dominicana permite la revocación de actos administrativos favorables, mediante el procedimiento de declaración de lesividad previsto en el artículo 45 de la Ley No. 107-13 sobre procedimiento administrativo y cuando se comprueba que dichos actos son nulos o anulables. Dicho procedimiento tiene un carácter contencioso-jurisdiccional, por lo que la administración queda vedada de revocar de oficio y unilateralmente los actos administrativos favorables. Para el caso de análisis esto implicaría que la JCE no podría activar su potestad revocatoria para retirar de oficio y unilateralmente la actuación administrativa mediante la cual admitió la candidatura de LF.
Pero además, el procedimiento de declaración de lesividad previsto en el artículo 45 de la Ley No. 107-13, está pensado para el procedimiento administrativo general u ordinario, no para el especializado ámbito de la administración electoral, donde la celeridad y preclusión de las etapas de organización del proceso cobran mayor relevancia por el principio de calendarización. Por lo que, en mi opinión, esta posibilidad no tiene cabida y la potestad revocatoria de la JCE en este ámbito se limitaría al recurso de revisión dispuesto por el artículo 145 de la Ley No. 15-19 que ya hemos citado y que no se ha ejercido en el plazo establecido.
Si bien es cierto que el precedente constitucional tiene un carácter vinculante, el alcance del mismo no puede implicar llevarse de paso estos principios y normas que regulan las relaciones de las personas con la administración y que procuran garantizar la seguridad jurídica. Sus efectos, por tanto, no pueden justificar la reversión de situaciones jurídicas consolidadas en actuaciones administrativas favorables, aunque estas últimas hayan realizado una aplicación del derecho contradictoria con el criterio expuesto en el precedente. Por demás, el carácter vinculante del precedente constitucional tampoco puede justificar la revocación de actuaciones administrativas mediante cualquier procedimiento, sino a través de aquellos previstos legalmente, y si estos se encuentran cerrados no puede la administración proceder en la forma en que le plazca, más tratándose de actos administrativos favorables.
La única vía que me parece procedente para mantener la posibilidad de revocación de la resolución de la JCE, es que bajo una interpretación de los artículos 145 y siguientes se considere como requerida una notificación particular expresa de dicha resolución a todos los partidos participantes en el proceso, para fines de inicio del plazo de impugnación mediante el recurso previsto. De esta manera podría sostenerse que nunca inició el plazo en cuestión y que por tanto ha quedado abierta la vía de impugnación ordinaria.
Nota:
(1) Este acto administrativo se encuentra debidamente publicado en una resolución de la JCE desde el mes de diciembre. Sin embargo, dado que desde hace días el portal digital de dicha institución se encuentra inaccesible, no puedo hacer referencia expresa a su numeración específica.
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