En mi artículo del 26 de noviembre de 2015 (“Fundamentos de la Resolución Bancaria”) respondía a los argumentos de Roberto Medina, del 21 de noviembre de 2015 (“La protección de la empresa como principio esencial de la resolución bancaria”). Mis opiniones fueron a su vez comentadas por las de Enmanuel y Daniel Cedeño Brea, en su artículo titulado “Objetivos de la resolución bancaria”, de fecha 7 de diciembre de 2015. Todas publicadas en este medio.
A raíz de las últimas opiniones he considerado necesarias algunas precisiones respecto de la protección de los depositantes durante la resolución bancaria. Es pertinente primero partir de lo no controvertido. Entre la postura de los hermanos Cedeño y la mía hay territorio común cuando en ambas se afirma que la protección de la empresa genera riesgo moral y no es un objetivo de la resolución. De hecho, como creo haber demostrado, la protección de la empresa como objeto de la resolución es incompatible con la Ley Monetaria y Financiera, pues los bancos inviables pierden la licencia para operar inmediatamente se ordena la disolución (resolución).
Tampoco hay desacuerdo en que los objetivos de la resolución bancaria, tal vez los más importantes en jerarquía, son mantener la estabilidad financiera y minimizar los efectos económicos y sociales. Sin embargo, estos no son los únicos intereses en juego y, dependiendo del caso, tampoco son necesariamente los más preponderantes pues coexisten con otros, como el de los depositantes, la confianza, los fondos públicos, entre otros.
Esto no equivale a decir, y no es una proposición que se pueda deducir de mi artículo anterior, que la protección equivalga a extenderles un cheque en blanco a los ahorristas y en consecuencia trasladar el foco del riesgo moral de la empresa hacia ellos, pues esta protección tiene límites.
Reconocimiento de la protección de los depositantes
Desde un punto de vista descriptivo, la protección a los depositantes es un objetivo explícito de varios reguladores entre ellos el Banco de Inglaterra y de la Unión Europea. Esta última, en la directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo, ha prescrito que: “Los objetivos de la resolución deben ser, por tanto, garantizar la continuidad de las funciones esenciales, evitar los efectos negativos para la estabilidad financiera, proteger los fondos públicos, minimizando la dependencia de ayudas financieras públicas extraordinarias destinadas a entidades inviables y proteger a los depositantes cubiertos, a los inversores, los fondos de los clientes y los activos de los clientes”. Más adelante se afirma en la misma normativa que: “Toda vez que la protección de los depositantes es uno de los objetivos más importantes de la resolución, los depósitos garantizados no deben someterse al instrumento de capitalización”.
En nuestro ordenamiento la protección a los depositantes se evidencia en el artículo 64 de la LMF que establece el fondo de contingencia para garantizar hasta RD$500,000.00 los depósitos de los ahorristas. También se constata por el hecho de que estos considerados son acreedores privilegiados de primer orden como lo establece el artículo 63 literal e) de la misma ley.
Racionalidad de la protección
Este reconocimiento normativo también tiene un una racionalidad que lo justifica. Cuando una entidad de intermediación financiera quiebra es difícil para los depositantes hacer valer sus derechos por ellos mismos, pues no han formado parte del negocio bancario ni tienen el control del mismo, como sí lo tuvieron los accionistas y gerentes.
Es decir, los costos de coordinación para los depositantes son tan altos que no es posible para ellos tomar iniciativas propias para salvaguardar sus derechos. Un costo fundamental es que carecen de potestades para administrar los activos que pertenecen a la entidad jurídica que operaba el negocio bancario.
Por otro lado, el conflicto de interés resurge en la etapa de crisis de una entidad bancaria, pues los activos son la tabla de salvación tanto de los accionistas como de los depositantes. Es de esperar que los accionistas prioricen sus intereses sobre el de los acreedores privilegiados.
Estas razones justifican que las instituciones públicas del sistema financiero intervengan un banco no viable o en inminente inviabilidad, distribuyendo las pérdidas conforme al nivel de asunción de riesgos y a las protecciones legales.
Límites de la protección
Esta protección tiene, al menos, dos límites. El primero es que para no generar riesgo moral a los bancos y evitar inhibir la eficacia de la disciplina del mercado, los depósitos se garantizan hasta el monto de RD$500,000.00. Si se cubrieran los depósitos en su totalidad entonces los bancos tendrían una fuente de fondos garantizada y asumirían más riesgos que si ellos corrieron con los costos totales de sus decisiones. Además se supone que los depositantes más sofisticados o experimentados tienen mejores habilidades y recursos para elegir entre un banco bueno y uno malo. Por eso se protegen los depositantes que menos se puedan defender por sí mismos.
Pero aún a aquellos acreedores cuyos fondos excedan la cobertura de la garantía, la resolución ordenada les permite tener un chance razonable de que los activos sean gestionados sin los obstáculos generados por el conflicto de intereses de los accionistas y directivos. Se deja a entidad supervisora la gestión de los activos mientras procura con agilidad traspasarlos a otra entidad del sistema que pueda gestionarlos de manera estable y continua.
Sin embargo, como el proceso de resolución no garantiza que los depositantes y acreedores no cubiertos vayan a recuperar la totalidad de sus ahorros no se produce riesgo moral. Los depositantes permanecen expuestos al precio atribuido a los activos del banco intervenido conforme a las fuerzas del mercado, sometidas al estrés e incertidumbres que provoca la salida de entidad de intermediación. Este es el segundo límite. La resolución no garantiza que la realización de los activos sea exitosa y por tanto que no haya pérdidas que impidan el pago del pasivo privilegiado.
Conclusión
La protección del depositante como objeto de la resolución bancaria no es incompatible con preservar la estabilidad del sistema financiero y evitar las externalidades negativas que afecten la economía. Si los límites son rebasados, las pérdidas deben ser asumidas por los depositantes y demás acreedores del banco. La razón de esto es que el interés de los depositantes debe ceder al de terceros ajenos a las transacciones entre el banco y sus clientes. De ahí que sean también objeto de la protección la estabilidad del sistema, la evitación de externalidades que afecten la economía, la protección de los fondos públicos, entre otros. El error radica en deducir de la jerarquía de objetos de la resolución bancaria incompatibilidades absolutas.