Si don Corleone, El Padrino de Mario Puzo, fuera dominicano, sería dueño de un consorcio de bancas de apuestas. Además, estaría muy contento. ¿Por qué? A continuación, lo explico…
El Senado de la República Dominicana recientemente aprobó la exclusión de las bancas de apuestas y las loterías como sujetos obligados del nuevo proyecto de ley contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. Dicho proyecto de ley busca relanzar la normativa anti-lavado de la República Dominicana, poniéndola al día con las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, el Senado sorpresivamente excluyó a las bancas deportivas y de lotería de la lista de sujetos obligados bajo la nueva ley. Esto deja una enorme brecha abierta que pone en peligro la efectividad de la norma de disuadir, prevenir y combatir el lavado de activos en la República Dominicana. Es decir, que los avances positivos de la ley podrían quedar opacados por esta omisión.
Más que la exclusión misma, la justificación que ofrecieron algunos senadores y el ministro de la Presidencia es lo que produce mayor curiosidad. Con esta medida, el Estado puede estar “jugando a la ruleta rusa” con el sistema financiero. Este artículo presenta argumentos basados en estadísticas y en algunos lineamientos internacionales en materia de prevención del lavado de activos, para explicar por qué las bancas de apuestas deben ser incluidas como sujetos obligados de la ley anti-lavado.
LAVA: ES POCO PROBABLE QUE TE PERSIGAN
Uno de los argumentos presentados para justificar la exclusión de las bancas de apuestas es que los dueños de bancas (y sus clientes lavadores) seguirán corriendo el riesgo de ser perseguidos por lavado bajo la nueva ley. Esto es una especie de advertencia, bastante vacía, ya que no es creíble. El Ministerio Público no ha demostrado apetito para perseguir, ni tiene dientes para morder a los lavadores – mucho menos a los dueños y clientes de las más de 30,000 bancas de apuestas registradas (ni las más de 60,000 bancas ilegales que existen según el ministro de Hacienda).
En primer lugar, si las bancas no se mantienen como sujetos obligados ¿cómo las autoridades van a saber si se lava o no a través de sus operaciones? Parte del objetivo de tener a las bancas como sujetos obligados es que deban realizar una debida diligencia mínima sobre sus clientes. Esto les impondría la obligación de mantener registros e historiales de operaciones y sobre sus clientes, incluyendo: identificar, verificar y documentar su identidad, y registrar las operaciones frecuentes, inusuales y sospechosas que reciban. En otras palabras, se le imponen obligaciones para que proactivamente ayuden a combatir el blanqueo e identificar a los potenciales blanqueadores.
Tener a las bancas de apuestas como sujetos obligados no es poca cosa. Aún si deciden obviar la ley o no reportar operaciones sospechosas, las autoridades pueden realizarle auditorías e imponer cuantiosas multas contra sus directivos y propietarios. Es decir que, si incumplen la ley, existe el riesgo de ser multadas, auditadas y hasta que le revoquen su licencia para operar. Además de que pueden tomarse medidas punitivas directamente contra el patrimonio de los beneficiarios y dueños de las bancas de apuestas.
Excluir las bancas de apuestas de estas obligaciones, implica que no habrá registro alguno sobre sus operaciones. Por ende, las autoridades tampoco tendrán prueba para sustentar que una banca, sus beneficiarios o su clientela han blanqueado activos. Es como si dichas potenciales operaciones de lavado no existieran.
El lector puede apreciar que la exclusión les está brindando una idílica oportunidad de negocio a los dueños de bancas, de máquinas tragamonedas, y a todos los interesados en lavar activos a través de estas actividades. Más importante es el hecho de que hacerse de la vista gorda no soluciona las enormes vulnerabilidades que existen en la República Dominicana – basadas en una realidad que las autoridades han permitido y fomentado.
El propio ministro de Hacienda reconoce que las bancas ilegales duplican a las que cumplen con el registro. Por tanto, el número total ronda por más de 90,000 bancas legales e ilegales. Eso equivale a aproximadamente 88 bancas por cada 10,000 habitantes. Supera el número total de centros educativos existentes en el año 2014-15 (11,843) y los 1,726 centros de salud del sector público que existían en el 2014, según la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE).
En segundo lugar, las estadísticas de los últimos años ponen en evidencia que el Ministerio Público prioriza poco perseguir el lavado de activos. En febrero de 2017 presenté una entrada donde analizo que la cantidad de expedientes de lavado de activos judicializados cada año no está correlacionada con la comisión de delitos determinantes que generan ganancias para ser lavadas.
Lo más preocupante, es que los casos de lavado que se someten a la justicia son escasos cuando se comparan con el total de casos de delitos determinantes del lavado judicializados durante el período analizado. Por ejemplo, en el año 2015 el Ministerio Público sólo sometió a la justicia 45 expedientes por lavado de activos. Mientras que, para el primer semestre del 2016, la cifra rondaba los 6 expedientes.
Se aprecia cómo la amenaza de persecución penal se torna hueca. El Estado no sólo estaría imposibilitado de documentar bien una investigación que sustente un expediente (porque ya permitió que no se lleven registros) – sino que además revela a través de su historial de puesta en marcha de la acción pública que combatir el lavado no es una prioridad de su política criminal. Es decir, que la probabilidad de ser perseguido por lavado es realmente muy reducida.
Si asumimos que los criminales e infractores son entes racionales, que calculan la probabilidad de ser detectados y perseguidos, y la evalúan contra el beneficio que podrían obtener de sus actividades ilícitas, se aprecia que la suerte seguirá del lado de los blanqueadores.
¿LAS BANCAS DE APUESTA NO SON CASINOS?
Otro de los argumentos que han sido utilizados para justificar la exclusión de las bancas de apuesta, es que las normas internacionales aplican únicamente a los casinos – y no a otros tipos de establecimientos de juegos de azar, como las bancas. Esto no es del todo correcto, y utilizar este razonamiento es incluso peligroso. Las normas del Grupo de Acción Financiera Internacional (“GAFI” o FATF – por sus siglas en inglés), aplican a los casinos – y los análisis de vulnerabilidades se ha extendido a todo el sector de los juegos de azar (en inglés, “casinos and gaming sector”; en francés, “casinos et du secteur des jeux”).
Esto porque el sector de las bancas de apuesta presenta vulnerabilidades funcionalmente equivalentes a las que tienen los casinos. Dentro de los juegos de azar podemos definitivamente incluir a las bancas deportivas y de lotería, así como a los establecimientos que operan máquinas tragamonedas. Claudia Álvarez Troncoso lo explica claramente en un artículo reciente publicado en Argentarium.com.
Más allá de la semántica, la primera de las 40 recomendaciones del GAFI – el cual traza los principales lineamientos internacionales para combatir el lavado y el financiamiento del terrorismo – establece que los países deben adoptar un enfoque basado en riesgos para combatir el lavado. Esto implica dedicar recursos a los sectores que representen mayor riesgo, como es el caso de los casinos y los juegos de azar de la República Dominicana, donde han proliferado enormemente las bancas de apuesta bajo la anuencia y el fomento del Estado.
De hecho, el informe del GAFI de marzo de 2009 sobre vulnerabilidades de los casinos y del sector de juegos de azar, documenta que los riesgos se extienden a las casas de apuestas. Algo curioso es que, para entonces, el GAFI ya tenía fichada a la República Dominicana como un país que no aplicaba la regulación anti-lavado a los casinos (pár. 53).
Excluir o intentar ocultar la realidad dominicana no es conveniente para la inminente evaluación que tendremos por parte de la GAFILAT (el organismo regional de Latinoamérica). Las autoridades realmente se la “están jugando” con esta estrategia. No sólo porque corren el riesgo de que la GAFILAT repruebe a la República Dominicana en su evaluación, sino porque también ponen toda la integridad del sistema financiero, del sistema de pagos y la seguridad nacional/internacional en riesgo con esta política pública.
Cerrar los ojos, e imaginarse que las vulnerabilidades dejan de existir porque se decidió excluir a las bancas como sujetos obligados de la ley es un ejercicio autoindulgente e ingenuo. Es como si un estudiante dejara de repasar los temas que menos domina de un programa de estudios pensando que si no los estudia, no saldrán en el examen.
Además, la exclusión crea una estructura de incentivos perversos para que las actividades de juegos de azar – específicamente el lavado, y posible financiamiento del terrorismo – migren hacia las bancas de loterías y deportivas, que están insuficientemente reguladas. Esta es una evidente oportunidad de arbitraje regulatorio.
Como parte de la industria de los juegos de azar, los casinos y las bancas de lotería y deportivas comparten algunas vulnerabilidades similares. No obstante, la realidad dominicana pone en evidencia que el enorme volumen de bancas de apuestas – legales e ilegales – y de máquinas de tragamonedas podría suponer un riesgo de mayor magnitud que los casinos. Sólo hay que tomar en cuenta que mientras la Dirección de Casinos reconoce la existencia de 63 casinos y 8 sala de juegos repartidos en 10 provincias del territorio nacional (mayormente dentro de hoteles) – al mes de Julio de 2013 (hace casi cuatro años) existían 30,750 bancas deportivas y de apuesta esparcidas por todo el territorio nacional. Esto sin tomar en cuenta el número de bancas de apuesta ilegales, que según el Ministerio de Hacienda duplica las bancas registradas, ni la proliferación descontrolada de máquinas tragamonedas en establecimientos no regulados.
Tomando estas cifras como válidas, se puede apreciar que en el país existen al menos 488 bancas registradas por cada casino ¡Casi mil quinientas bancas por casino si se toman las bancas ilegales! Esto deja claro la magnitud de un problema que difícilmente se puede barrer debajo de la alfombra. También pone en su debida dimensión la magnitud del riesgo de lavado de activos a través de los casinos y el riesgo a través de las bancas de lotería y de apuestas.
LAS BANCAS GENERAN INGRESOS FISCALES
En el ámbito fiscal, las bancas y las máquinas tragamonedas también tienen mayor peso que los casinos. Esto puede servir como variable aproximada para poner en evidencia la magnitud de las operaciones comerciales del sector y del riesgo de lavado que representa. Las Gráficas 3-6 muestran las cifras de las recaudaciones de los casinos, las bancas y las máquinas tragamonedas para los años 2015 y 2016.
Para el año 2016, por ejemplo, las bancas aportaron aproximadamente DOP 1,435 millones de pesos al fisco. En comparación, las máquinas tragamonedas aportaron DOP 607.7 millones, mientras que los casinos apenas DOP 227.8 millones. Se puede apreciar que el aporte total de las bancas al fisco fue 6.2 veces mayor que los recursos aportados por los casinos.
En términos porcentuales, los casinos representan menos del 10% de los recursos que aporta el sector de juegos de azar al fisco. Por su lado, las bancas deportivas y de lotería sumaban el 66% de los ingresos de estos sectores al fisco en 2015, y el 63% en el 2016. Esto implica que de cada cien pesos que el Estado recibió por concepto de impuestos al sector de casinos y juegos de azar en el año 2016: 27 pesos provinieron de las máquinas tragamonedas, 10 pesos de los casinos, y los 63 pesos restantes fueron aportados por las ventas y demás ingresos de las bancas de lotería y deportivas.
Por lo que el argumento de que “hay más de 30,000 bancas y resulta costoso/prohibitivo regularlas” (o aprox. 90,000 tomando en cuenta las ilegales) no sería admisible, cuando el fisco recibe más de DOP 1,400 millones de pesos anualmente de estas actividades. Además, el Estado puede aumentar los tributos para estos sectores con fines de aumentar la supervisión, el control, y combatir las externalidades negativas que generan. A modo de ejemplo, asumiendo que el número de bancas tributantes se mantenga en 30,000 (ceteris paribus, o todas las demás variables constantes), un tributo anual de DOP 20,000 por banca generaría aproximadamente DOP 600 millones adicionales para cubrir los costos de supervisión y de control de las bancas. Este monto aumentaría a DOP 900 millones si el tributo se fija en DOP 30,000 – y a DOP 1,200MM si se fija en DOP 40,000. La Gráfica 7 presenta los estimados.
Finalmente, además de los señalamientos que se han realizado resaltando la relación que existe entre algunos congresistas y la industria de los casinos y juegos de azar – para cualquier partido político, contar con el apoyo financiero y con las facilidades irrestrictas de lavado que ofrecen las bancas de apuestas podría resultar una tentación atractiva.
No obstante, para el resto de los dominicanos, las externalidades negativas que esta brecha generará sobre la sociedad – y potencialmente sobre el sistema financiero –constituyen un precio prohibitivo. Sobre todo, en estos tiempos en que los bancos extranjeros ejercen mayores controles y cuidado respecto de sus corresponsales en jurisdicciones de alto riesgo como la República Dominicana.
¡Podríamos terminar pagando justos por blanqueadores!