Entre la Independencia en 1844 y la anexión a España en 1861 la Constitución de la República fue reformada en tres oportunidades, lo que quiere decir que cuatro textos distintos tuvieron vigor. Entre estos, como he sostenido antes, el texto emergente en diciembre de 1854 fue aplicado incluso más allá de su vigencia natural, pues rigió también desde finales de 1858 hasta el fin de la Primera República. Hoy abordaré las observaciones del presidente a los proyectos de ley aprobados por el Congreso como herramientas de diálogo político y frenos y contrapesos, en la perspectiva histórica de esas primeras cuatro Constituciones.
El lector de seguro sabrá que una idea central para la convivencia pacífica es que el poder, sin importar su naturaleza, esté sometido a controles tanto racionales como razonables. Este pensamiento estuvo presente en nuestros primeros documentos normativos, incluso antes de la Constitución de noviembre de 1844, lo que da razón a Mauro Barberis al decir que el constitucionalismo es la doctrina normativa que procura el control jurídico del poder político y que puede existir incluso antes de una Constitución formal. La nuestra, al margen de los efectos ignominiosos del artículo 210, consagró diversos mecanismos para que el poder político no fuese ilimitado y uno de estos mecanismos es la obligatoriedad del diálogo interinstitucional entre los “Poderes del Estado”, como ocurría con la facultad del presidente para observar los proyectos de ley que aprobaba el Congreso.
La importancia de esta figura es significativa, pues evita que el Poder Legislativo pueda promulgar una ley sin la participación del Ejecutivo, si bien deja al parlamento la última palabra y no al jefe de gobierno, en la mayoría de los casos. Una y otra parte se ven en la obligación de ofrecer buenos argumentos en ese diálogo, se presentan perspectivas que tal vez no se pueden apreciar debidamente desde un solo ente constitucional en particular y se desincentiva el darwinismo social en el que descollaría la imposición de la única voluntad del más fuerte.
En la Constitución de San Cristóbal el Congreso Nacional estaba conformado por el Consejo Conservador y el Tribunado, que corresponderían a lo que hoy son el Senado de la República y la Cámara de Diputados, respectivamente. Conforme a su artículo 102, el presidente tenía la facultad de hacer las observaciones que juzgase oportunas acerca de las leyes sancionadas por el Consejo Conservador. Una vez devueltas eran observada por el Congreso en su conjunto y si las observaciones eran rechazadas, el presidente debía promulgar la ley.
Un aspecto peculiar de esta formulación constitucional es que el Tribunado tenía iniciativa exclusiva sobre ciertas áreas: impuestos, organización del ejército, guardia cívica, elecciones y responsabilidad de los agentes públicos (Art. 56). Sobre estos temas, el presidente no tenía facultad de formular observaciones. Por otro lado, importa destacar que aún en el marco de las condiciones particulares de la labor constituyente de 1844, en el diseño constitucional la intromisión del Ejecutivo en el Legislativo no impedía la operatividad de este último ni suspendía la ejecución de las leyes con las que estuviese en desacuerdo.
Una década más tarde, la Reforma Constitucional de febrero de 1854 introduce algunos cambios en los llamados Cuerpos Colegisladores a los que ahora llama Senado y Cámara de Representantes. A esta última quita las iniciativas exclusivas que tenía el Tribunado y reitera la necesidad de promulgación por parte del Ejecutivo de las leyes aprobadas, la posibilidad de observación por parte de este y la imposición del criterio del Legislativo en caso de disputa. Una postura constitucional muy cercana a la vigente en nuestros días, conforme se puede apreciar en una lectura conjunta de los artículos 63 y 77 de la referida norma.
Sin embargo, la llegada de la segunda Constitución de 1854 transformaría drásticamente el escenario. Como se sabe, dicha norma, autoritariamente impuesta por Santana –y en muchos aspectos más autoritaria que la de 1844– conformó un parlamento unicameral, rompiendo así la tradición bicameral de la primera Constitución. Pero lo más impactante es que en su artículo 23 dispuso si el Poder Ejecutivo hallare inconveniente para su ejecución, lo devolverá con sus observaciones al Senado, dentro de cinco días de su recepción. El Senado examinará de nuevo el proyecto, teniendo a la vista las observaciones del Ejecutivo, y si no hallare fundadas las objeciones, se reunirán ambos Poderes y discutirán las razones de conveniencia o inconveniencia hasta ponerse de acuerdo. Se exceptúa la ley sobre los Secretarios de Estado.
Lo anterior implicaba que el Poder Ejecutivo podía dilatar eternamente la promulgación de una ley que no fuese conveniente. Esta clara distorsión del fin buscado por la figura de la observación presidencial, resultaba en una suerte de veto presidencial que sujetaba al designio del presidente la suerte de todo lo discutido por el Legislativo. Poco después, en mayo de 1856, Santana renuncia por segunda vez a la presidencia, sucediéndole Manuel de la Regla Mota hasta octubre del mismo año, ocasión en la que Báez retorna al gobierno por segunda vez. Con la revolución de 1857 llega el ocaso del régimen constitucional vigente y a inicios del año siguiente se proclama la célebre Constitución de Moca de 1858.
La Constitución de Moca vuelve a establecer un Congreso bicameral y denomina a sus miembros representantes y senadores como en febrero de 1854. Establece, sin embargo, especial iniciativa para ciertos temas a cargo de los representantes, como ocurrió en 1844. Ahora bien, se apartó de ambos modelos al diseñar, en sus artículos 68 y 69, un esquema que separaba las observaciones sobre la totalidad de la ley o sobre una parte de esta. En el primer caso, la cámara que lo recibía lo archivaba hasta la reunión congresual siguiente, mientras que si era una cuestión parcial, podía deliberar de forma inmediata. Por demás, si con la mayoría agravada de sus miembros (dos terceras partes) encontraba infundadas las observaciones del presidente, enviaba el asunto con esta postura a la otra cámara y esta procedía a archivar el proyecto si disentía de la cámara remitente o a enviarlo al Poder Ejecutivo para su promulgación si coincidía en la desaprobación de las observaciones de este último.
Como se ve, la técnica tuvo variaciones significativas en las primeras tres Constituciones y la cuarta de las enunciadas conjugó aspectos de cada una de las anteriores. El énfasis en las primeras era el predominio del Legislativo y el diálogo democrático entre los poderes. El caso más interesante es el de diciembre de 1854 pues podemos afirmar que se trataba de una forma de veto presidencial y no de simple observación. Con este diseño culminó el periodo que conocemos como la Primera República, pues la Constitución de diciembre de 1854 regiría también desde septiembre de 1858 hasta marzo de 1861.