Inflexión Radical

Las exenciones del ITBIS y de las zonas francas bajo fuego

Por Víctor L. Rodríguez

Zona franca es un régimen aduanero y como tal las disposiciones relativas a dicho régimen deben estar en la Ley General de Aduanas, no en una ley para incentivar o liberar empresas del pago de los impuestos internos y externos. Un Régimen aduanero atiende al tratamiento aduanero que se les da a las mercancías y este tratamiento se determina en la destinación aduanera. El régimen de zonas francas no trata de empresas, sino de mercancías. Una de las características propias de este régimen aduanero es que es un régimen liberatorio del pago derechos arancelarios y los impuestos sobre las importaciones, que tienen como materia imponible las mercancías introducidas al territorio aduanero dominicano.

La zona franca conlleva per se la extraterritorialidad aduanera de una parte del territorio nacional, tal como lo define el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros, elaborado por la Organización Mundial de Aduanas (OMA), cuando era el Consejo de Cooperación Aduanera, y aprobado el  18 de mayo de 1973, entrando en vigor el 25 de setiembre de 1974, después que cinco Estados lo suscribieron, y fue puesto en vigencia en la República Dominicana a través de la Resolución No.119-12, del 19 de abril de 2012. Una zona franca -de acuerdo al convenio de Kioto- es «una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías allí introducidas se considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importación».

En las zonas francas por sus características como uno de los regímenes aduaneros no nace la obligación tributaria aduanera, porque desde el punto de vista del territorio aduanero las zonas francas están fuera de él y la obligación tributaria aduanera nace con la introducción de un bien o mercancía al territorio aduanero y cuando una mercancía entra a una zona franca es a un área excluida de la territorialidad aduanera. Entonces no es lo mismo hablar de zonas francas que hablar de empresas de zonas francas, pues en primer caso se trata del tratamiento aduanero que se dará a las mercancías y en el segundo se trata un sujeto, que, a través de exenciones subjetivas, es decir, aquella que se aplican en razón del sujeto, pueden estar exento de los impuestos internos, pero nunca de los impuesto sobre las importaciones o el comercio exterior porque con respecto a estos una empresa ubicada en una zona franca como sujeto está fuera del ámbito de aplicación de los aranceles y los impuestos a las importaciones.

En la zona franca no nace la obligación tributaria aduanera, porque es un régimen per se liberatorio del pago de derechos arancelarios o de los impuestos que se pagan sólo con motivo de la importación. Con respecto a las zonas francas y los derechos aduaneros o impuestos sobre las importaciones, es decir, sobre el comercio exterior, no se puede hablar de sacrificio fiscal o de gastos tributario para abultar una cifra que no es real o por ignorancia. Tal gasto tributario no existe cuando se refiere a los derechos arancelarios o los impuestos sobre las importaciones de las empresas de zonas francas, porque si se cobran tales derechos y tales impuestos sobre las importaciones sería otra cosa, otro régimen aduanero, no el de zona franca.  

Las empresas de zonas francas se desarrollaron clasificadas en la «categoría A», de la Ley 299, de fecha 23 de abril de 1968. En esta categoría se incluían las empresas que dedicadas a la manufactura de productos destinando toda su producción a la exportación, incluyendo la industria de ensamblaje. Estás empresas sólo se podían establecer en las zonas francas industriales que funcionaran en el país. Estaban exoneradas del total, el cien por ciento, de los impuestos de importación y demás gravámenes conexos como el arancel, los llamados impuestos unificados y los de consumo internos, estos últimos no eran tales impuestos internos, porque todos eran impuestos sobre las importaciones.

También se exoneraba el cien por ciento de los impuestos sobre importación de maquinarias y equipos, los impuestos sobre la importación de combustible. Del mismo modo se exoneraba el cien por ciento del impuesto sobre la renta cuando el negocio principal de la empresa estuviera en el exterior, si la empresa se ubicaba en el país el setentaicinco por ciento (75%) en los primeros cincos años y el cincuenta por ciento (50%) en todo el tiempo de la concesión.

La zona franca es un régimen liberatorio de impuestos y por lo tanto no era necesario establecer las exoneraciones y exenciones de los impuestos sobre las importaciones sobre cualquier bien. El Articulo 10, de la ley No. 299, citada, permitía vender en el mercado interno el veinte por cientos (20%) de la producción.

La Ley 299, del 23 de abril de 1968, no crea zonas francas, sino establecías exenciones de impuestos para determinadas empresas industriales como las que se clasificaban en la «categoría A». Las disposiciones de esta ley pasaron mutatis mutandis a la Ley No.08-90, que tenía por objetivo: «fomentar el establecimiento de zonas francas nuevas y el crecimiento de las existentes». La ley 8-90, como la No. 299, citada, no definía el concepto de zonas francas, sino que lo daban por dado, porque su objetivo principal era establecer un régimen de exenciones tributarias como incentivos tributarios.

La Ley 8-90 define lo que es zona franca sin establecer su característica fundamental, la extraterritorialidad aduanera, que tiene vigencia a partir de 2012, con la aprobación del Convenio de Kioto. La ley No. 8-90 sólo establece que la zona franca es un área geográfica del país, sometida a los controles aduaneros y fiscales especiales establecidos en esta Ley, en la cual se permite la instalación de empresas que destinen su producción o servicios hacia el mercado externo, mediante el otorgamiento de los incentivos necesarios para fomentar su desarrollo. Establece también que las ventas de artículos provenientes de las empresas de zonas francas en territorio aduanero dominicano, serán considerados como una exportación de las empresas de zonas francas e importación hacia el territorio aduanero dominicano realizada por el adquiriente o importador y las ventas de artículos provenientes de las empresas en territorio aduanero dominicano hacia las zonas francas serán consideradas como exportación. Las empresas de Zonas francas quedan exentas del impuesto a las transferencias de bienes industrializados y servicios (ITBIS). En caso del 20% de la producción que se podía vender en el mercado interno según el articulo 10, citado, de la Ley 299, también citada, en la Ley No. 8-90 se define como exportación.

En la zona franca no se aplican los derechos aduaneros ni los impuestos sobre las importaciones, y resulta absurdo exonerar del ITBIS a una empresa de zona franca, si está exporta hacia el exterior y estuviera gravada con el ITBIS estaría sujeta a la tasa cero, si lo que vende en el territorio aduanero dominicano se considera exportación hacia el territorio aduanero esta debe ser gravada en cabeza del adquiriente desde el territorio aduanero dominicano que es un importador, que debería pagarlo conjuntamente con todos los derechos aduaneros e impuesto de importación, para lo cual si quiere trato igual se le agregaría al valor FOB un seguro y flete partiendo de las características de las mercancías para definir así la base imponible. Las empresas de zonas francas no son sujetos del ITBIS si se asume el concepto tal como fue definido en Kioto.

 En caso del impuesto sobre la renta que es a lo que se refiere el informe de Banco Mundial, “Hacia un Sistema Tributaria Eficiente”, siguiendo las ficciones jurídicas relacionadas con las zonas francas la ley del impuesto sobre la renta no grava las rentas obtenidas por ventas desde un territorio donde se realiza una exportación hacia el territorio aduanero dominicano, porque las importaciones adquiridas en otro territorio cuando el sujeto que la adquiere es un importador desde el territorio aduanero dominicano y no genera ingresos gravados para el exportador de otro territorio que sería la empresa de zona franca, por lo tanto, las adquisiciones de un importador no genera ingreso gravado para el sujeto que le vende y se constituyen un exportador, desde el territorio donde estarían las empresas de zonas francas.

Lo que generaría ingreso gravado son las ventas desde el territorio aduanero a la zona franca que se considera una exportación desde el territorio aduanero dominicano, lo está gravado es el ingreso que obtiene el que le vende a la empresa de zona franca con las adquisiciones de ésta, por lo tanto, hablar de exoneración del impuesto sobre la renta cuando se trata de empresas de zonas francas parece absurdo, si consideramos las ficciones jurídicas que se crean en torno a estas. También puede resulta absurdo en este caso hablar de gasto tributario cuando el impuesto que supuestamente se exonera no existe, por lo menos no en el orden jurídico.

El problema nuestro país es que las leyes se aplican como quiera y cada ignorante tiene su propia interpretación, y cuando tiene una función pública para la que no es técnicamente capaz no pregunta ni se rodea de gentes capaces ni realiza la labor gerencial de reunir saberes, sino que expulsa a todo aquel que entiende sabe algo para sólo tener gente con el nivel de su ignorancia.

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