Inflexión Radical

Las exenciones del ITBIS y de las zonas francas bajo fuego (3 de 3)

Por Víctor L. Rodríguez

Cada mes de septiembre el ministerio de Hacienda publica una estimación de los gastos tributarios para el presupuesto general del estado del año siguiente, para tales fine se denomina gasto tributario «al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el sistema tributario de referencia, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, sectores, zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo regularmente a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos.».

La estimación de gasto tributario se fundamenta legalmente en el literal g), del artículo 36, de la ley orgánica de presupuesto No.423-06, que dispone: «g) Información sobre el monto de las exenciones tributarias otorgadas que afectarán la recaudación del ejercicio presupuestario;». No hay definición o no se establece a que se refiere dicho literal cuando se dice de «las exenciones tributarias otorgadas que afectaran el ejercicio presupuestario». Si existe una estructura de un impuesto que se ha aplicado en diferentes periodos no puede establecerse que las exenciones afectan un ejercicio presupuestario determinado porque es parte del sistema.

Las exenciones del impuesto a las transferencias de bienes industrializados y servicios (ITBIS) constituyen un elemento del impuesto y no afectarían un ejercicio como el gasto tributario que correspondería a una ley de estímulo o promoción de un sector con respecto a las cuales existe la posibilidad que se afecte un ejercicio presupuestario por los montos de inversión exentos o por las importaciones exentas en razón del sujeto que la realiza en ese ejercicio siendo beneficiario de una ley de incentivos. Todo ejercicio parte de una estructura tributaria dada y no deberían señalarse como gasto tributario las exenciones que están incluidas en el diseño del tributo como instrumento de política económica que afecta más un ejercicio fiscal porque son parte del diseño del tributo en la consecución de la equidad.

Las exenciones dada una empresa en función de gasto tributario afectara o no un ejercicio fiscal en el caso del impuesto sobre la renta partiendo de lo que empresa haga y afectará las recaudaciones de un ejercicio si no son parte del diseño del tributo, pero el arroz exento no es un beneficio que se le otorga a alguien en particular porque es un exención objetiva, no subjetiva, y está dada considerando la posibilidad de que la gente consuma arroz como alimento de la canasta básica sin la carga en el precio de un 18% o de un 16% en la tasa reducida, que es más alta que cualquier otra tasa de los impuestos tipo valor agregado de la región. El objetivo en este caso no es beneficiar a los arroceros, sino al sujeto que consume el arroz y los plátanos procurando un objetivo de equidad. Esto se considera en la noción de gasto tributario de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), pero nosotros no somos un país miembros de la OCDE y no tenemos los salarios mínimos y los ingresos per cápita de los países que la componen.  

Si un impuesto como parte de un sistema tributario no está diseñado para gravar los plátanos, la yuca o el arroz no se puede decir que las recaudaciones no obtenidas por las exenciones objetivas del diseño del impuesto es un gasto tributario de un ejercicio especifico, porque los resultados son de una formulación tributaria cuya pretensión fue obtener recaudaciones sin el impuesto sobre el arroz, los plátanos y la yuca. En el concepto de gasto tributario de Stanley Surrey las exenciones del impuesto era un elemento que se integraba a los fines de la aplicación del mismo y por lo tanto le eran propia y no eran un gasto tributario como define en documento sobre la estimación del gasto tributario del ministerio de Hacienda.

Si se diseña un impuesto con un concepto de renta limitado de acuerdo con sus pretensiones u objetivos no se puede decir luego que las recaudaciones no obtenidas son un gasto tributario realizado a favor de los sujetos del impuesto que no entran en su ámbito de aplicación del impuesto, porque tal vez el diseño mismo del tributo responda a las limitaciones administrativas que hacen que de cualquier forma el sistema no recaude esos ingresos.

El único sentido que tiene incluir las exenciones de un impuesto en el tema de los gastos tributarios es aumentar el porcentaje de estos con respeto al producto interno bruto. Lo mismo sucede cuando se habla de las exenciones de las zonas francas, cuando son propias de este régimen aduanero cuando son exenciones de los derechos de aduanas y los impuestos sobre las importaciones, es decir, los gravan el comercio exterior. Así un porcentaje que puede ser 3% del PIB pasa a 6.4%, en el 2016.

Un impuesto deferido no puede ser un gasto tributario, sólo si usted habla del valor del dinero en el tiempo, pero si usted otorga una depreciación del 50% en un ejercicio, en el siguiente la deducción por depreciación del sujeto beneficiad o será menor y el impuesto a pagar mayor, quizás las recaudaciones por ese concepto deberían ponerse con signo negativo en periodo siguiente como si no fueran recaudaciones del ejercicio, sino como ingresos que se devengaron en el ejercicio anterior y se percibieron en el siguiente. Hay enfoque que persiguen establecer los efectos del gasto tributario en más de un ejercicio fiscal, como el caso argentino, donde los impuestos diferidos no se consideran gasto tributario.

En el documento argentino de la estimación de gastos tributario se denomina así «al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos.». Para definir el gasto tributario se parte del tratamiento general del sistema establecido, no se habla de un sistema de referencia, una estructura tributaria ideal, sino del sistema tributario dado, vigente o legal, en aplicación de un enfoque diferente al del modelo conceptual. Si se parte de un sistema ideal cualquier cosa puede ser un gasto tributario, como la prestación del servicio militar obligatorio, aun cuando no haya servicio militar no es el problema, el asunto es que en el sistema ideal eso se incluye y si no existe significa es que hay exención de una obligación que lo beneficia y por lo tanto es un gasto su favor.

Cuando se habla de gastos tributario en el documento de Hacienda se acude al raro concepto de «buena práctica» determinada por doctrina que nadie conoce sobre la buena implementación de cada tipo de impuesto. Desde el punto de vista económico no hay un concepto de lo que debe ser cada uno de los impuestos dentro de un sistema como estructura conceptual al margen de los objetivos, los tributos se diseñan en función objetivos y posibilidades administrativas.

Un impuesto ideal sobre la renta debería tener el concepto de renta extensivo de Haig-Simons, como consumo más incremento de patrimonio, y tendría que gravar los consumos de bienes durables que harían los sujetos del impuesto y habría que imputarle una renta por el uso de su vehículo propio que sería igual al beneficio que de uso de él recibiría si lo usara como un taxi o al pago que le harían si tuviera que usar un taxi. Los consumos que hace la gente de sus propios bienes como el consumo de los plátanos que ha sembrado uno mismo que sería una renta igual a lo que pagaría para adquirirlo, eso sería el sistema de referencia para la estimación del gasto tributario, porque el ideal es subjetivo, como señala el documento, y cabe cualquier cosa que los fines se defina como gravado y exento. Los sistemas tributarios y los de hacienda tributos en particular se formulan en función de objetivos no en considerando un sistema ideal, porque eso no existe, salvo en las ideologías.

Al margen de nuestra realidad usar sistema ideal como referencial, copiado de realidades distintas a las nuestras, hablando de doctrina y de modelos de impuestos irreales que no existen en el sistema tributario dominicano es en el mismo modo ser superficial, pues el ideal relativo al arquetipo tributario conceptual de cada sujeto es el que cada quien tiene como modelo. De ese modo podemos hablar de las zonas francas como entidades que se benefician de un gasto tributario sin cuya existencia no existirían, porque tales exclusiones de pago de los impuestos son propias de su definición como régimen aduanero, pero también debemos considerar como gastos tributarios las ganancias de capital no realizadas que están excluidas del sistema de referencia del documento de la estimación del gasto tributario de Hacienda, porque no a través de una exención, sino por medio de un concepto de renta que no las incluye están fuera del impuesto, pero eso difícil de ver al diseñar un sistema tributario ideal, asumiendo esquemas de país distintos al nuestro que se usan de referencia para sacar conclusiones que en un informe como del Banco Mundial, que pretende llevarnos hacia una estructura tributaria más eficiente, toma como referencia, reproduciendo una visión superficial de lo que es nuestra estructura tributaria.

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