El presupuesto complementario es una herramienta de administración financiera en el sector público empleada para ajustar desviaciones inesperadas de los ingresos o gastos del presupuesto. Generalmente, durante la preparación del presupuesto se proyectan los ingresos, cuya precisión depende del cumplimiento o no de los supuestos empleados, de la ocurrencia de fenómenos imprevistos que afectan tanto a los ingresos como al gasto o por una inadecuada preparación del presupuesto.
En República Dominicana, la Ley de Orgánica de Presupuesto No. 423-06 establece, en su artículo 48, que el Poder Ejecutivo no puede modificar el presupuesto general del Estado y que para hacerlo debe introducir un proyecto de ley al Congreso de la República. Esa ley no establece pre-condiciones, como ocurren en otras legislaciones presupuestarias, para que el Poder Ejecutivo proponga un presupuesto complementario (o modificación del presupuesto anual).
La solicitud de un presupuesto complementario depende exclusivamente de una decisión del Poder Ejecutivo. Asimismo, la Ley de Presupuesto permite introducir un presupuesto complementario considerando una nueva operación de crédito, de acuerdo con el Párrafo I de la Ley de Orgánica de Presupuesto. De hecho, el presupuesto complementario no se relaciona, como ocurre en otros países, a situaciones imprevistas que afecten las partidas de ingresos y gastos aprobadas en el presupuesto anual. El presupuesto complementario en el país es la manera en que se resuelven los entuertos de una preparación deficiente del presupuesto público o de acomodar el gasto a los propósitos del Poder Ejecutivo.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) argumenta que existen pre-requisitos para la introducción de cambios en el presupuesto anual del sector público. Entre los cuales se contemplan aquellos eventos que aleatoriamente afectan los ingresos y/o gastos en el presupuesto anual. De acuerdo con una encuesta realizada por la OCDE, se estableció que, durante los años 2012, 2014, 2016 y 2017, la República Dominicana planteó presupuestos complementarios. Igualmente, la Dirección General de Presupuesto en su red documenta los presupuestos complementarios para los años 2018, 2019 y 2020, lo que revela que el presupuesto complementario es una herramienta para corregir los errores de la preparación del presupuesto o dar cabida a proyectos de inversión no contemplados en la fase de preparación del presupuesto de la nación. Estos presupuestos complementarios no solamente colocan en tela de juicio la capacidad para preparar un presupuesto anual altamente condicionado por la falta de estrategia de desarrollo y de prioridades del GC.
En el país, los presupuestos complementarios suelen resultar de la inconsistencia de los planes del GC, la falta de visión de mediano plazo de la inversión pública o de una política fiscal fundamentada en favorecer a algunos negocios privados. Cualquiera que sea el motivo de los presupuestos complementarios, generalmente conducen a elevar el gasto y el déficit fiscal, contribuyendo a un mayor endeudamiento público. En el 2017, el FMI consignó que la deuda pública dominicana ascendió al 48.5% del PIB, tres años más tarde la deuda era de 71.1% del PIB, para un aumento de 22.6% del PIB en tan solo tres años; lo que parece ser el resultado de la política fiscal que se ha implementado.
El presupuesto complementario solicitado por el presidente y sometido al Congreso Nacional sigue criterios similares a los de la administración pasada, que adolece de explicaciones convincentes de por qué se produjeron cambios en los ingresos totales del gobierno.
En el presupuesto anual para el 2021 se combinan operaciones por encima de la línea (gastos e ingresos) con partidas correspondientes al financiamiento del gobierno, lo que contradice las mejores prácticas presupuestarias de acuerdo con los estándares internacionales. Con esta metodología se obtienen un ingreso total de RD$1,094.8 billones, que se desglosa en RD$803, 279.9 millones de ingresos por impuestos y donaciones más RD$291,528.5 millones provenientes del financiamiento. Confundir ingresos con financiamientos no es casual, este el fundamento del planteamiento del presupuesto complementario; es decir no se trata de un cambio inesperado de los ingresos públicos sino de la inclusión de una nueva operación de crédito. Por su parte, los gastos consolidados ascienden a RD$946,293.9 millones y las aplicaciones financieras (pago del servicio de la deuda pública) a RD$148,514.5 millones para un total de RD$1,094.8 billones, con lo cual se obtiene el llamado equilibrio presupuestario.
En efecto, planteado de esta manera pareciera que no hay déficit fiscal para el 2021, ya que se incluyen las fuentes de financiamiento (deuda pública) en los ingresos y el pago del servicio de la deuda pública se incluyen en los gastos del gobierno. Esta metodología es una aberración contable porque el endeudamiento (fuentes financieras) no es un ingreso, aún cuando esos recursos financien el gasto público. No existe equilibrio presupuestario, el presupuesto tiene un déficit fiscal para el 2021 que se calcula fácilmente como la diferencia entre ingresos y gastos del gobierno, dejando de lado las fuentes financieras y el pago del servicio de la deuda o aplicaciones financieras.
Para el 2021, el déficit fiscal global es de RD$143,013.9 millones (o 3.2% del PIB considerando una tasa de crecimiento de 5.5% tal y como proyecta el FMI para el 2021), es decir que los ingresos no alcanzan para cubrir los gastos, incluyendo el pago del servicio de la deuda pública. Peor todavía, los nuevos préstamos se destinan a financiar el déficit fiscal y el balance del financiamiento (el saldo que queda luego de cubrir el déficit fiscal) se utiliza para el pago del servicio de la deuda, es decir que el incremento de la deuda se utiliza para pagar la propia deuda. En otras palabras, la política fiscal plantea una trayectoria de insostenibilidad fiscal, así como de la deuda pública.
Igualmente llama la atención que el presupuesto complementario considere transferencias de recursos de unos ministerios a otros. Si se presupuestara adecuadamente los planes de gastos en cada ministerio no tendrían que transferirse recursos; no obstante, se contemplan en el presupuesto complementario transferencias por RD$28,422.0 millones, lo que tiene efectos negativos sobre los servicios o los planes de inversión de los ministerios a los que se le reduce su presupuesto. Si las transferencias no afectan negativamente a esas instituciones, es porque los presupuestos fueron mal formulados; de la misma manera, aquellos ministerios que reciben esos recursos también tienen presupuestos mal formulados. Este presupuesto complementario cuestiona la política de mejorar la calidad del gasto público.
El presupuesto complementario revela asimismo los errores en la formulación presupuestaria de este año, que se evidencia por la solicitud del Poder Ejecutivo de incrementar el financiamiento (endeudamiento) del gobierno por RD$253,727.7 millones (o 5.7% del PIB, asumiendo la proyección del crecimiento del FMI) para financiar el gasto de lo que resta de año; lo que no significa que los servicios de salud, educación, agua potable, vivienda, entre otros, corresponden a los objetivos de las políticas públicas, ya que la prioridad del nuevo endeudamiento es cubrir el déficit fiscal y pagar la deuda.
Ciertamente falta mucho camino por recorrer hasta que se alcance la transparencia en el manejo de las finanzas públicas como requisito indispensable para lograr la estabilidad de las finanzas públicas. Resulta preocupante también que las políticas no se orientan en esa dirección, a pesar de las promesas hechas al pueblo durante la campaña electoral. Rectificar es de sabios.