(…) En cuanto a la práctica administrativa de fijar precedentes, la misma no solo resulta una garantía para los derechos de los contribuyentes, sino que también constituye un límite a la actuación de la Administración Tributaria, garantizando la transparencia y un trato igualitario.
Las consultas técnicas son opiniones que demandan los contribuyentes sobre el tratamiento fiscal que corresponde producto de la aplicación de una normativa a una situación o transacción concreta, plasmando el criterio de la Administración Tributaria (AT) en la misma. De conformidad con el artículo 38 del Código Tributario dominicano (CTD), la AT puede ser consultada por quien tenga el interés personal y directo sobre la aplicación de la ley a una situación específica. A continuación, estaremos analizando las consultas técnicas emitidas por la AT, concretamente por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), bajo el prisma del principio de publicidad, así como otros principios constitucionales que debe respetar la administración de carácter tributario y administrativo.
De conformidad con la legislación doméstica, más específicamente el artículo 42 del CTD, las respuestas emitidas por la AT a una consulta técnica solo tienen efecto vinculante respecto al consultante o la parte interesada. De esto queda claro que una respuesta a una consulta técnica emitida por la AT es vinculante para quien la solicita únicamente y, por ende, no tiene efecto vinculante para terceros. El efecto vinculante se sintetiza en la obligación por parte del consultante de respetar la interpretación dada por la propia AT. En este sentido, aún exista identidad o coincidencia en las circunstancias de hecho que fueron objeto de la consulta, terceros no quedan vinculados.
Contrario a otros países (e.g., EE. UU.), en la República Dominicana las consultas técnicas se mantienen confidenciales, en respeto al deber de reserva que observa la DGII. La DGII considera que la información sometida por los contribuyentes en sus consultas es sensible y por ende debe ser privada. No obstante, en virtud del principio de publicidad, establecido en los artículos 48 del CTD y 138 de nuestra Constitución, y los principios de igualdad y transparencia establecidos en el artículo 243 de nuestra Constitución, a los cuales se encuentra sujeta la AT, todos los criterios externados en las consultas suponen estar a disposición y alcance de todos los ciudadanos, no pueden ser ocultos ni desconocidos. De entrada, podría entenderse que el deber de reserva entra en conflicto con el principio de publicidad, sin embargo, esta sería una apreciación incorrecta, pues lo que busca el deber de reserva es proteger la información confidencial del contribuyente consultante, no así el criterio de la DGII. En la práctica de la República Dominicana no existe un mecanismo o una herramienta que permita que terceros tengan acceso a las consultas técnicas de la AT y puedan utilizarlas como precedente en el caso de que exista exactitud o similitud en las circunstancias de fondo.
En países como EE. UU., las consultas son públicas y se encuentran a disposición y alcance de cualquier persona interesada. Ciertamente, se preserva la información confidencial de los contribuyentes, pero los criterios adoptados por el Internal Revenue Service (lRS) son de dominio público permitiendo que su actuación brinde mayor seguridad jurídica y evite situaciones de arbitrariedad entre los contribuyentes. Debajo un modelo:
Por consecuencia del principio de publicidad y de los principios claves del régimen tributario establecidos en nuestra Constitución, las respuestas a las consultas técnicas emitidas por la AT deberían ser de conocimiento general, por supuesto preservando siempre la información sensible del contribuyente tal cual es el caso de EE. UU., a los fines de que contribuyentes que se encuentren en una situación igual o similar puedan aprovecharlas y utilizarlas como precedente administrativo. Esto implica que puedan servir como prueba a toda persona interesada que se encuentre en algún proceso por ante la AT cuando sus circunstancias de fondo sean las mismas o muy similares. Dicho esto, es fundamental que frente a situaciones análogas la AT responda de la misma forma, es decir, que mantenga una actuación congruente y uniforme frente a todos los contribuyentes. Asimismo, la fijación de consultas técnicas de la AT, más específicamente de la DGII, como precedentes administrativos supone un paso irreversible hacia la eliminación de una variación injustificada de criterios, la cual solo es admitida mediante la emisión de una Norma General por la DGII. Por su lado, el acceso a estos criterios de la AT contribuiría a la transparencia, objetividad de las autoridades fiscales, reduciendo la posibilidad de comportamientos antiéticos a favor de ciertos contribuyentes.
Mediante la sentencia No.0030-03-2019-SSEN-00191, de fecha 26 de junio de 2019, el Tribunal Superior Administrativo señaló que, en virtud del principio de publicidad, las respuestas a consultas técnicas emitidas por la AT no deben ser ocultas, ya que las mismas sirven como precedente para los demás contribuyentes. Por lo cual, en virtud del principio de publicidad al cual se encuentran sujetos los actos administrativos, las respuestas a las consultas técnicas deben ser accesibles a todas las personas interesadas, sin distinción alguna.
En este sentido, que la AT otorgue un acceso libre, directo y práctico a todas las consultas técnicas a través de una base de datos sólida o algún tipo de buscador online, sería sin duda de gran utilidad, tanto para los contribuyentes como para la misma AT, por lo expuesto a continuación:
Primero, permite garantizar y reforzar la seguridad jurídica, uno de los principios pilares de la AT, en tanto se les estaría facultando a todos los contribuyentes utilizar criterios previamente adoptados para actuaciones posteriores. Principalmente, sirve como elemento de control de criterio de la actuación de la AT, ya que la seguridad jurídica parte de la garantía que supone una uniformidad en la aplicación de la ley, y asimismo supone una uniformidad relevante de criterio por parte de la AT. A tal efecto, más que crear un precedente administrativo, el acceso público a todas las consultas técnicas aportaría un clima de predictibilidad y de garantía para los derechos de todos los contribuyentes.
Segundo, permite evitar arbitrariedad en la actuación de la AT en el marco de su potestad discrecional, aplicando la ley de igual forma para todos los contribuyentes a los fines de que se respete el principio de igualdad y no haya trato preferencial a favor de algunos. Un acceso público a todas las consultas implica que la AT debe seguir el mismo criterio en igualdad de circunstancias y condiciones para todos los contribuyentes, sin excepciones.
Tercero, permite reforzar la eficiencia y economía procedimental, ya que, al tener acceso a todas las respuestas de las consultas técnicas emitidas por la AT, contribuyentes que se encuentren en igual o similar situación de fondo, no tendrían la necesidad de consultarla, lo cual reduciría considerablemente su flujo de trabajo y tiempo.
En definitiva, resulta innegable que toda herramienta o mecanismo que brinde mayor transparencia es indispensable para el buen funcionamiento de la administración pública y, ante todo, para una buena relación con el contribuyente. Por lo que indudablemente, tener un acceso libre, directo y práctico a todas las consultas técnicas emitidas por la AT, resultaría de gran utilidad para todos. Podemos concluir, en cuanto a la práctica administrativa de fijar precedentes, que la misma no solo resulta una garantía para los derechos de los contribuyentes, sino que también constituye un límite a la actuación de la AT, garantizando la transparencia y un trato igualitario entre contribuyentes.