Uno de los signos más positivos de la economía dominicana ha sido el extraordinario crecimiento de las cooperativas que suministran servicios de intermediación financiera. Según Annay Mercedes, a julio de 2017, 16 de las más importantes cooperativas financieras, integrantes de la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC), habían acumulado activos por casi 49 mil millones de pesos y agrupaban unos 700 mil socios.
Estos datos revelan los logros innegables y tangibles en medio siglo de existencia del cooperativismo dominicano y su rol estelar en el fomento de lo que hoy se conoce como una banca solidaria, social, comunitaria y ética. Constituyen también un reto para el Estado dominicano, el cual debe hacer realidad concreta y cotidiana el mandato del artículo 222 de la Constitución, en virtud del cual “el Estado reconoce el aporte de las iniciativas económicas populares al desarrollo del país; fomenta las condiciones de integración del sector informal en la economía nacional; incentiva y protege el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, las cooperativas, las empresas familiares y otras formas de asociación comunitaria para el trabajo, la producción, el ahorro y el consumo, que generen condiciones que les permitan acceder a financiamiento, asistencia técnica y capacitación oportunos”.
La existencia de cooperativas de ahorro y crédito conlleva, sin embargo, la necesidad de una regulación apropiada a su naturaleza, fines y dimensión pero, a la vez, estricta desde la perspectiva de los efectos y riesgos de la actividad de intermediación financiera. La falta de regulación actualizada, oportuna y adecuada de estas cooperativas nos conduce directamente a los terribles problemas del “shadow banking” o “banca en la sombra”, es decir, a la de los bancos fuera del sistema bancario tradicional, sin acceso al prestamista de última instancia ni al sistema de pagos del Banco Central, sin garantía de depósitos, sin adecuada gobernanza corporativa y efectivos sistemas de cumplimiento, sin respeto a los derechos de los usuarios de los servicios financieros y sin transparencia.
La regulación de las cooperativas de ahorro y crédito está, debe de estar y solo puede válidamente estar en manos de la Administración Monetaria y Financiera (AMF) pues, aparte de que la Constitución establece una reserva de regulación en manos de la Junta Monetaria, en tanto órgano superior del Banco Central (artículo 223), la Ley Monetaria y Financiera (LMF) es clarísima en cuanto a que se consideran entidades de intermediación financiera, sujetas por tanto a regulación por parte de la AMF, es decir, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, “las Cooperativas de Ahorro y Crédito que realicen intermediación financiera” (artículo 34). Por eso, una lectura constitucional y regulatoriamente adecuada del artículo 76 de la LMF, en virtud del cual “las cooperativas quedan exceptuadas de las disposiciones contenidas en esta Ley, en virtud de que éstas son regidas por sus propias leyes especiales, tales como la 127, sobre Asociaciones Cooperativas, del 27 de enero de 1964, y la 31 que crea el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) como ente estatal regulador” solo puede ser la de que las cooperativas que no se dedican a la intermediación financiera no están sujetas a la LMF ni a la regulación por los órganos reguladores que componen la AMF, en tanto que las cooperativas que son de ahorro y crédito sí están sujetas a esa ley y a la regulación a cargo de la AMF. Una lectura contraria a esta seria manifiestamente inconstitucional pues atenta contra la reserva de regulación de la Junta Monetaria que, vale la pena recordar, comprende, como bien dispone la LMF, “la fijación de políticas, reglamentación, ejecución, supervisión y aplicación de sanciones” (artículo 1.b).
Es por ello que la Junta Monetaria no necesita otra habilitación legal, al margen de la LMF, para establecer una reglamentación específica de las cooperativas de ahorro y crédito, apoderando con instrumentos específicos al Banco Central y a la Superintendencia de Bancos que permitan articular debidamente la supervisión de las mismas. No obstante, y sin perjuicio de lo anterior, se hace impostergable y es muy útil que una nueva ley de cooperativas actualice el marco normativo del sistema cooperativo, sujetando a regulación de la AMF a las cooperativas de “vinculo abierto” o comunitarias, en contraposición a las de “vinculo cerrado” o compuestas por socios vinculados a empresas públicas o privadas, como es el caso de la Cooperativa Nacional de Servicios Múltiples (COOPNAMA), que serían supervisadas por el IDECOOP y/o una Superintendencia de Cooperativas.