Los trabajos y los días

La propuesta de plan de regularización migratoria del poder ejecutivo

Por Wilfredo Lozano

La propuesta de plan de regularización migratoria que el Poder Ejecutivo acaba de publicar en los principales diarios nacionales es un significativo paso de avance en el proceso de implementación de una política eficaz de regularización y control inmigratorio. Ese paso debió darse hace casi diez años, en el 2004, cuando se aprobó la ley de migración 285-04 al final del mandato de Hipólito Mejía e inicio del segundo mandato de Leonel Fernández. Eso le hubiera ahorrado al país todo el infortunado conflicto desatado por la Sentencia  168-13 del Tribunal Constitucional (TC).

Con relación a esta última situación indudablemente que la propuesta del Poder Ejecutivo abre un camino para el diálogo con la sociedad civil y los organismos internacionales que velan por los derechos humanos. Con esta propuesta de alguna manera las autoridades centrales se preparan en el camino del diálogo que habrán de sostener con los miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que visitarán al país la semana próxima. De hecho la acción gubernamental intenta cumplir con los mandatos de la sentencia del TC en un aspecto puntual: iniciar el proceso de regularización de extranjeros.

Con relación al plan que como sabemos se había presentado en otra versión a Leonel Fernández al final de su tercer y último gobierno, como al propio Presidente Medina al principio de su mandato,  la propuesta hoy publicada es superior. La anterior propuesta no establecía correspondencia alguna entre méritos ganados y los niveles de residencia o permanencia en el país, era absolutamente restrictiva y prácticamente bloqueaba a la mayoría de los inmigrantes irregulares sus posibilidades de normalizar su situación, establecía un sistema de puntajes absurdo que entorpecía la materialización del proceso condenándolo a su fracaso y sometía a los hijos de inmigrantes irregulares nacidos en el país al mismo procedimiento de regularización que a sus ascendientes con lo que se violaban derechos.

Este nuevo plan regularizador está a todas luces mejor planteado. Por lo pronto, justifica mejor el plan y, aunque todavía deja incertidumbres, explica mejor que el mismo obedece a un mandato transitorio de la ley, a fin de crear las condiciones necesarias para que lo que la ley de migración dispone pueda cumplirse a fin de controlar, regular y ordenar el movimiento migratorio en el país.

La nueva propuesta establece objetivos más claros e indica, entre otras cosas, que busca acercar a los inmigrantes irregulares al orden legal que establece el Estado. Asume que se propone determinar las condiciones económicas, laborales, temporales, familiares, entre otras, que pueden hacer acreedor al inmigrante irregular de determinado estatus de permanencia en el país.

El plan indica con cierta claridad el procedimiento de implementación, estableciendo en una primera fase hasta el 31 de mayo del 2014, sus bases organizativas: su diseño, los acuerdos institucionales previos  que requiere, el presupuesto y la campaña educativa que debe preceder su desarrollo, la capacitación técnica del personal que lo ejecute y la veeduría institucional que ayude a su ejercicio transparente. En una segunda fase, que se prolongaría hasta  el 31 de mayo del 2015, se procedería propiamente a la regularización, lo que establece que el plan tendría una duración de 18 meses.

El plan se justifica en el marco de los compromisos del país con el sistema internacional en materia de derechos humanos, laborales y los requerimientos de ciudadanía social en que debe cimentarse. Indica claramente que el mismo se refiere y va dirigido a los inmigrantes en situación migratoria irregular, descartando aquellos casos en que el inmigrante se encuentre en situación delictiva. Esto último establece de hecho una importante diferencia entre la irregularidad migratoria y el simple delito.

La propuesta gubernamental precisa que aquellos inmigrantes que sean rechazados para acogerse al plan por no cumplir con los requisitos mínimos exigidos quedan en situación de potencial deportación. Para estos últimos se indica que se darán garantías de respetar sus derechos humanos y asimismo señala que los solicitantes disponen del derecho al debido proceso que les permita apelar las decisiones de rechazo. A ello se añaden las garantías de confidencialidad que se supone el Estado brindará en el manejo privado de las informaciones que los inmigrantes le proporcionen.

Hasta aquí las disposiciones de implementación. En lo adelante la propuesta del gobierno da un paso más profundo. Indica que en lo referente a los hijos de extranjeros nacidos en el país cuyos padres se encuentran en condiciones de irregularidad migratoria, y a quienes no les corresponda la nacionalidad conforme a lo establecido -según interpretan las autoridades- por la ley, podrían optar por la vía de la naturalización.

Ciertamente, la naturalización dotaría de estatus legal a este conglomerado humano, pero en los hechos desconocería un amplio nivel de derechos, ya que los naturalizados dominicanos no gozan plenamente de todos los derechos políticos de aquellos a quienes sencillamente se les reconoce desde su nacimiento la nacionalidad dominicana. Tal como lo indica el plan, se estaría asumiendo que estas personas naturalizadas dominicanas, por ser hijos de inmigrantes, pueden acogerse al plan regularizador, asumiendo así que son extranjeros, aunque no sean inmigrantes, pues han nacido en el país. Esto claramente es una contradicción que la propuesta del gobierno no resuelve.

Independientemente de cualquier interpretación, la propuesta de naturalización que hace el gobierno para resolver la situación planteada por la sentencia, desconoce en el fondo lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha establecido como derecho legítimo de los descendientes de inmigrantes irregulares nacidos en el país: ser simplemente dominicanos, pues los hijos no pueden heredar la condición de irregularidad de los padres. De esta manera, pese al esfuerzo que me parece honesto del gobierno, la ruta de la naturalización nos deja en el mismo punto en que se inició el diferendo provocado por la sentencia del TC.

Por ello es que asumo que hay que separar claramente lo que dispone la ley 285-04 en materia de regularización de los inmigrantes extranjeros, de los problemas que enfrentan sus descendientes nacidos en el país. Para resolver esto último no queda, a mi juicio, otro camino que el de producir un nuevo instrumento de ley que, entre otras cosas, haga de la naturalización una vía para adquirir la nacionalidad, pero solo una. Pienso que para ello habría entonces que, ateniéndose a lo que dispone la vigente Constitución (2010), ante las ambigüedades y vacíos de la ley en esta materia, la indefinición del concepto de tránsito y la obligatoriedad del Estado de proteger los derechos adquiridos de los individuos, se debe producir –a mi juicio- una ley de nacionalidad que reconozca los derechos de nacionalidad siempre y cuando los nacidos en el país que podrían acogerse a ella cumplan ciertos requisitos demostrables. Ello produciría un instrumento que no negaría el derecho que les asiste a los dominicanos hoy afectados con la potencial desnacionalización, pero les exigiría un cierto nivel de demostración de su condición. En ese contexto, la naturalización podría ser simplemente una vía establecida por ley para resolver el problema de aquellas personas indocumentadas nacidas en el país e hijos de inmigrantes en condiciones irregulares.

El centro del asunto es que con dicha ley no se violaría el derecho legítimo de nacionalidad, se establecería un procedimiento para demostrar que se tienen las condiciones para demostrar esa capacidady derecho, al tiempo que la vía de la naturalización se emplearía para resolver la situación del segmento de nacidos en el país que, teniendo igual derecho que los que sí poseen documentos, no se encuentran por falta de estos en capacidad de demostrar su condición.

La propuesta gubernamental de regularización es una buena base para iniciar la regularización de los extranjeros en situación irregular, pero confunde la solución del asunto migratorio con el del estatus de nacionalidad de los hijos de inmigrantes irregulares que también debe ser resuelto. La propuesta del gobierno propone un mecanismo para esto último, la naturalización, pero confunde los niveles diferentes del problema, en su afán de satisfacer los términos de la sentencia del TC 168-13.

La producción de un instrumento de ley que resuelva esto último podría \dejar satisfechos al TC si sus jueces obran con prudencia, pues no negaría el propósito de la sentencia en el sentido del ordenamiento institucional que persigue por una vía a mi juicio equivocada; a los organismos internacionales que velan por los derechos humanos les podría también satisfacer, pues no pondría en entredicho los derechos adquiridos por los hijos de inmigrantes irregulares; al gobierno central que encontraría un espacio de consenso y en general a la propia sociedad que lograría que una parte de ella preserve sus derechos adquiridos. Naturalmente, para que esto último ocurra se requiere del consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso, sobre todo del acuerdo político interno del partido de gobierno (PLD) que tiene la mayoría congresional y está en condiciones de asumir con éxito una iniciativa de ese tipo.

En otro orden de ideas, la propuesta gubernamental, pese a sus avances significativos, debe ser enriquecida en la búsqueda de un ejercicio transparente del proceso de regularización. Hay que acercar más a la sociedad civil al diseño y ejecución del plan regularizador y no constreñir ese vínculo a la posibilidad de la veeduría (que ya es un acierto), como lo dispone el plan. Además de ayudar a la transparencia, la presencia de la sociedad civil en este proceso es un requisito fundamental para asegurar la confianza de los inmigrantes en el plan regularizador. Por ello, la  presencia de la sociedad civil pasa así a constituirse prácticamente en una garantía del nivel de cobertura y amplitud del proceso mismo, lo que es condición de su éxito.

Nos parece que  el tiempo que se ha dado para que la sociedad civil enriquezca el plan es muy corto. Por cuya razón proponemos que se organice al menos un seminario o encuentro ciudadano con las autoridades, donde se pueda discutir de manera más sistemática las posibles contribuciones de la sociedad civil en esta materia.

Un importante asunto es el de las deportaciones durante el tiempo que dure la implementación del plan de regularización. La prohibición de deportaciones en ese período tiene una clara vocación de brindar garantías a los inmigrantes de que al someterse a las exigencias del plan regularizador no serán perseguidos por ser irregulares. Y eso es muy positivo. Pero también es cierto que debe aclararse que  aquellos inmigrantes que cometan delitos severos podrían ser objeto de deportaciones durante la implementación del proceso de regularización. Lo más importante en este caso es asegurar por parte del gobierno que en ese período se produzca un fortalecimiento de los controles fronterizos, y otras vías de ingreso al país (aeropuertos y puertos), a fin de impedir cualquier posibilidad de que extranjeros indocumentados, o simplemente delincuentes internacionales, intenten sacar ventaja del proceso de regularización. De todos modos, todo indica que en este sentido el gobierno central debe ir pensando en un acuerdo con Haití que comprometa a ambos estados a la vigilancia fronteriza y con las autoridades de MINUSTAH, cuya cooperación se haría imprescindible.

Reiteramos: la propuesta que acaba de hacer el Gobierno de Danilo Medina debe ser ponderada con justicia, ya que se enmarca en el camino de búsqueda de solución real de los  problemas que han generado las injusticias que contiene la sentencia 168-13 del TC, como de los problemas mismos que aquejan al país en materia migratoria.  Esta propuesta debe abrir el camino de un diálogo inteligente, no sólo con la sociedad civil, sino también con los organismos del sistema internacional que velan por los derechos humanos. Lo importante es que todo indica que se puede encontrar una vía nacional de solución de los problemas que ha generado la sentencia 168-13 del TC, la que por sus mandatos en los hechos pretende desnacionalizar a un segmento de dominicanos, cuyo único pecado ha sido el de ser hijos de inmigrantes en situación irregular.

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