Opinión

La inmigración laboral en el Código de Trabajo dominicano (2 de 2)

Por Julio César Mejía Santana

¿Cuál es en la actualidad la realidad de las proporciones de mano de obra inmigrante y nativa que se utiliza en la agropecuaria y la construcción y en qué medida se está incumpliendo con la normativa del Código de Trabajo?

Si bien las estadísticas disponibles refutan las sobredimensionadas magnitudes globales y sectoriales de la mano de obra haitiana que se utiliza en la agricultura y la construcción que aprecian la opinión pública y la mayoría de los dominicanos, sí confirman una incontrovertible realidad: que el porcentaje de mano de obra extranjera en esos dos sectores supera en promedio la mínima que autoriza el Código de Trabajo (20%). 

Las encuestas de mano de obra y de migración realizadas en el país desde los años 70 han revelado un crecimiento sostenido del monto y porcentaje de mano de obra haitiana utilizada en los sectores agropecuario y construcción. Actualmente, de acuerdo con las encuestas más recientes y el último Censo Nacional de Población de 2010, la proporción de mano de obra haitiana en esos dos sectores oscila en promedio entre 20% y 50% y entre 30% y 53% respectivamente. En el caso del cultivo y cosecha del guineo asciende a 66%, y en café y el arroz era de 54% y 19% respectivamente a mediados de los 80.

A nivel local, en algunas actividades y en 43 de los 385 municipios y distritos municipales del país la participación de la mano de inmigrante haitiana en la fuerza laboral total nacional supera el 20%, y en algunos de ellos se eleva a más de 50% y en varios superan el 80%. Incluso, en 14 municipios la fuerza laboral agropecuaria prácticamente en su totalidad está constituida por trabajadores inmigrantes haitianos. Estas localidades están en su mayoría localizadas en la zona fronteriza y en la región este.

Ante esta incontrovertible realidad de la contratación y utilización de mano de obra criolla y extranjera y del incumplimiento del 80-20 por ciento que establece el Código de Trabajo, ¿qué puede y debe hacer el Estado dominicano?

Respecto de cómo regular y ordenar los flujos de inmigrantes a RD, y en particular dar cumplimiento a las proporciones 80%-20% de mano de obra nativa y extranjera, las opiniones, posicionamiento y propuestas –en menor medida-que se ventilan y debaten en la sociedad dominicana son variopintas. En una postura in extremis, sectores, personas y medios de comunicación ultra nacionalistas con ideas decimonónicas xenófobas y racistas aprecian y promueven la deportación y repatriación de todos los inmigrantes haitianos bajo el alegato de que están invadiendo demográficamente el país, destruyendo o desnacionalizando el trabajo al apropiarse de la mayoría de empleos generados creados y destruyendo el valor del salario al deprimirlo.

Un actor principalísimo del proceso productivo y del trabajo, los empresarios, y en particular la dirigencia empresarial aglutinada en el Consejo Nacional de Hombres de Empresas (CONEP) y en la Asociación de Promotores y Constructores de Viviendas del Cibao (ASOPROCOVICI) vienen sugiriendo desde la década pasada, en, la necesidad de que se modifiquen las regulaciones sobre la contratación de personal extranjero, ya sea modificando el Código de Trabajo y/o mediante la Ley de Migración, lo que ha generado reacciones a favor y en contra entre juristas, políticos, legisladores, opinadores y medios de medios de comunicación.

En concreto, los empresarios han propuesto, en el marco de la Estrategia Nacional de Desarrollo y de las discusiones y negociaciones posteriores para la modificación al Código de Trabajo pautada por dicha estrategia, modificar el art. 144 sobre la contratación de extranjeros, eliminando las disposiciones que expresan prohibición de la contratación de extranjeros en cargos gerenciales y administrativos y que establezca la posibilidad de que los límites 80% de dominicanos y 20% de extranjeros para la contratación de personas no nacionales en los casos previstos por el art. 144 pueda ser excepcionalmente extendido a los administradores, gerentes, directores y demás personas que ejerzan funciones de administración o de dirección por autorización administrativa del Departamento de Trabajo del Ministerio de Trabajo, y no por decreto del Poder Ejecutivo, como establece el actual Código. Esta propuesta fue consensuada en la Comisión Especial para la Revisión y Actualización del Código de Trabajo creada por el decreto 286-13 del Poder Ejecutivo.

En términos de políticas públicas, dada la brecha entre la normativa laboral y la oferta de mano de obra nativa disponible en el mercado laboral dominicano–especialmente en labores de baja calificación en los sectores agropecuaria y construcción- el Estado dominicano dispone de dos opciones de intervención en términos de regulación y control de la mano de obra extranjera que pueden complementarse: adecuar el Código de Trabajo a la oferta-demanda actual de mano de obra extranjera del mercado y/o modificar esta última relación para que las empresas puedan cumplir con el Código actual.

Ahora bien, cualquier decisión que se adopte al respecto pasa por admitir que la inmigración laboral masiva es un asunto de demanda y oferta de mano de obra en el mercado de trabajo y un fenómeno estructural que en RD data de más de un siglo, y que el stock actual de mano de obra inmigrante haitiana en RD es en su mayoría o en una fracción importante necesaria o imprescindible para la operación y continuidad de la producción agropecuaria y de la construcción.

Previo a decidir si modificar o no el Código en lo relativo al 80%-20%, una pregunta clave a responder es si a corto y mediano plazo el aparato productivo del país puede prescindir de mano de obra inmigrante o reducirla de manera significativa, sustituyéndola por nativa.

Varios intentos de “nacionalización”, “dominicanización” o de sustitución de la mano de obra extranjera por nativa en la industria azucarera -específicamente de braceros en el corte de la caña-se han ensayado desde principios del siglo pasado, y en su inmensa mayoría los mismos han resultado fallidos.

En 1913 se realizó el primer intento mediante el reclutamiento de campesinos por el Ministerio de Agricultura, los cuales desertaron al poco tiempo. Veinte años después, la dictadura trujillista dispuso algunas medidas restrictivas frente a la inmigración de braceros, promulgando en 1933 la ley de dominicanización del trabajo, que establecía en un mínimo de 70% la proporción de trabajadores dominicanos en las empresas urbanas y agrícolas.

Con posterioridad a la muerte del dictador, el Consejo Estatal del Azúcar emprendió varios ensayos para atraer la mano de dominicana al corte de la caña en los años 70. Más recientemente, en el año 2001, el Ministerio de Trabajo implementó en el sector construcción en la Oficina Local de Trabajo de Higuey, a partir de los resultados encontrados en la primera Encuesta de Mano de Obra en la Construcción realizada en el año 2000 (ENMOC-2000), la apertura de un registro de trabajadores dominicanos demandantes de empleo, que sería colocados en el marco del Servicio Nacional de Empleo. El número de reclutados fue tan exiguo que abortó el intento.

¿Por qué han resultado fallidos los ensayos e intentos por sustituir mano de obra inmigrante por nativa? Porque no han atacado las raíces estructurales del problema que ha producido el abandono por los trabajadores dominicanos de las actividades productivas muy rudas y de alto riesgo los bajos salarios y las bajas condiciones de protección, generando los llamados nichos laborales para en los que se inserta mayoritariamente la mano de obra haitiana.

Si bien los resultados de esos ensayos que se han realizado en el país son desalentadores para emprender un nuevo intento de motivar el retorno de los trabajadores dominicanos a los rudos trabajos de la agricultura y la construcción, se espera que en el mediano plazo las políticas de desarrollo centrada en el incremento de la productividad y no en los bajos salarios, como las contenidas en la END, deberían impactar el mercado de trabajo, y en especial las condiciones del trabajo (salarios, protección social, etc.) de tal manera que generen atractivos al retorno de los trabajadores nativos.

Dadas las incontrovertibles realidades antes expuestas, las políticas de desarrollo productivo orientadas a mejorar la productividad laboral deben combinarse con modificaciones a las normas de regulación actual de la fuerza laboral extranjera para que en los sectores que requieren de mano de obra inmigrante masiva (agropecuaria y construcción) el mercado de trabajo pueda suplir con normalidad la demanda en esos sectores y se pueda cumplir con la disposición 80-20 por ciento, haciendo más ágil su instrumentación. Respecto de esto último, lo práctico y sensato es que se incremente el porcentaje máximo permitido de mano de obra extranjera, o bien que tal como fue consensuado en la Comisión Revisora del Código, se modifique el artículo 145, de manera que la autorización para sobrepasar los límites establecidos en los artículos 135 y 136 provenga no de un decreto del Poder Ejecutivo sino del Ministerio de Trabajo, y que la autorización incluya no sólo las actividades agrícolas sino además las de la construcción, que sea extensiva no sólo a braceros y peones, sino también a administradores, gerentes, directores y demás personas que ejerzan funciones de administración o de dirección, así como los superintendentes, mayordomos, y supervisores, en el caso de la industria azucarera

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