La inmigración laboral a la Isla de Santo Domingo data de principios del siglo XVI años y ha estado determinada históricamente por factores económicos, demográficos, sociales y culturales. Ante la hecatombe demográfica de la Isla luego de la llegada de los invasores conquistadores españoles en 1492, lo que produjo una aguda escasez de mano de obra indígena, las autoridades coloniales comienzan ya en la primera década del siglo XVI a cazar indígenas en las Islas Lucayas (Bahamas), y posteriormente en Cuba, Jamaica y otras islas menores para traerlos a la isla e incorporarlos forzosamente en las labores de extracción del oro.
Posteriormente, ante la alta mortalidad y fuerte resistencia de esos indígenas caribes al trabajo esclavo, son reemplazados por los trabajadores africanos. En 1520 se inicia la importación masiva de africanos sometidos al trabajo esclavo. Las autoridades de la Colonia solicitaron a la Corona española varios permisos para importar esclavos desde África para incorporarlos a la producción azucarera, otorgándoles el Rey Carlos V en 1518 una licencia de monopolio a uno de sus cortesanos para que pudiera llevar 4,000 esclavos a Santo Domingo durante 8 años. Posteriormente, durante ese siglo y los dos siguientes -XVII y XVIII- la Corona dictó varias cédulas reales y ordenanzas –Leyes de Indias- orientadas a controlar y regular la importación y el trabajo de los esclavos, culminado con el Código Negro Carolino de 1784.
La escasez de mano de obra para la industria azucarera y la importación de trabajadores inmigrantes, esta es una historia que se repite de nuevo como tragedia a más de tres siglos medio después, a fines del siglo XIX, mas la causas son diferentes. Esta vez es una reducción salarial intencionalmente provocada no por un mecanismo demográfico sino por una política productiva de reducción de costos laborales al entrar en una fuerte crisis la industria azucarera. Al abandonarlos campesinos dominicanos por el recorte salarial, el corte de la caña y otras laborales agrícolas, el empresariado azucarero, inmigrantes cubanos y puertorriqueños en su mayoría, optó por la sustitución de la mano de obra campesina dominicana por braceros de varias pequeñas islas del Caribe.
Con esa decisión, los industriales azucareros de ese entonces no asumieron lo que se le denomina hoy responsabilidad social empresarial, al no tomar en cuenta que con la importación de braceros abrirían la compuerta de una problemática migratoria que se ha prolongado más de un siglo.
Si bien desde el principio la entrada de braceros estuvo controlada y regulada por leyes y disposiciones administrativas, es a principios del siglo XX, en 1912, cuando se promulga la primera Ley de Inmigración, y posteriormente, en los inicios de la dictadura de Trujillo, por primera vez se regula la proporción de mano de obra inmigrante máxima permitida mediante La Ley 597 de dominicanización del trabajo del 2 de noviembre de 1933, estableciendo que “Toda persona física o moral, y toda empresa que ejerza en la República actividades comerciales, industriales o agrícolas, estará obligada a colocar dominicanos en proporción no menor de setenta por ciento del personal que utilice”. Dos décadas después, esa disposición es incorporada en el primer Código de Trabajo de 1951.
En el contexto latinoamericano, la normativa laboral que protege al trabajador nacional de la potencial competencia de la mano de obra extranjera -que en la mayoría de los Códigos de Trabajos actualmente vigentes se denomina nacionalización del trabajo– es generalizada desde principios del siglo XX, cuando la región recibía importantes contingentes de inmigrantes durante la primera guerra mundial. Además de los Códigos de Trabajo, las leyes de migración, y en menor medida las Constituciones, son también instrumentos jurídicos que disponen los Estados para el control y la regulación de la contratación de mano de obra inmigrante.
En el caso de RD, tuvieron que transcurrir cuatro décadas para que el denominado Código de Trabajo trujillista fuera sustituido por uno nuevo. Ante las fuertes denuncias de organismos y organizaciones internacionales defensoras de los derechos humanos (Organización Internacional del Trabajo, Human Rights, y varias federaciones y sindicatos de trabajadores norteamericanos) de violaciones del derecho a la sindicalización y de maltrato que recibían los trabajadores de zona franca y los braceros inmigrantes haitianos de la industria azucarera, se promulga en 1992 –luego de un prolongado y muy incidentado proceso de negociación tripartita- el nuevo Código de Trabajo, el cual eleva la cuota de participación de mano de obra no nacional al disponer que por lo menos el 80% de los trabajadores de una empresa deben ser ciudadanos dominicanos.
En esta nueva normativa laboral, las disposiciones sobre la materia están contenidas en el Título I de la Nacionalización del Trabajo (artículos 135 al 145) correspondiente al Libro Tercero sobre La Regulación Oficial de las Condiciones Ordinarias del Trabajo. Es en el primero de esos artículos (135) establece que “El ochenta por ciento, por lo menos, del número total de trabajadores de una empresa debe estar integrado por dominicanos”.
A continuación, el art. 136 del Código dispone que “Los salarios percibidos por los trabajadores dominicanos de una empresa deben ascender, en conjunto, al ochenta por ciento, por lo menos, del valor correspondiente al pago de todo el personal…”, exceptuando “los salarios percibidos por trabajadores que desempeñen labores técnicas, de dirección o gerencia”, mientras que el art. 13 especifica el número de trabajadores a utilizar en casos de empresas con menos de 10 empleados.
En el próximo art. 138 se especifican las características sociodemográficas y laborales de los grupos de extranjeros que se exceptúan de las disposiciones de los artículos 135 y 137: i) los que ejercen exclusivamente funciones de dirección o administración de una empresa, ii) los trabajadores técnicos, iii) los trabajadores de talleres de familia, iv) los extranjeros casados con personas dominicanas, que tengan en el país más de tres años de residencia ininterrumpida y más de dos años de casados; y v) los extranjeros que hayan procreado hijos dominicanos y tengan en el país más de cinco años de residencia ininterrumpida.
Otra importante normativa del Código vigente es la que otorga al Poder Ejecutivo la facultad de “conceder permisos, válido por no más de un año, para que sean empleados en empresa agrícola-industriales braceros extranjeros en exceso de la proporción legal (Art. 145), la cual viene a validar jurídicamente una situación que se daba en los hechos.
Pese a estas disposiciones, lo cierto es que en el caso del corte de la caña en la industria azucarera desde el inicio del abandono por los campesinos dominicanos de esas actividades y su reemplazo por los braceros cocolos desde finales del siglo XIX y luego la de estos por los haitianos a partir de la segunda década del XX, los ingenios azucareros no han podido cumplir con la disposición del 70-30 por ciento por ciento que establecía los Código de Trabajo de 1951 ni con el 80-20 por ciento del Código actualmente vigente, pues han funcionado empleando porcentajes de mano de obra no nativa por encima del 20%. De acuerdo con los reportes del Consejo Estatal del Azúcar de los años 70, la mano de obra haitiana en esas laborales constituía entre el 75% y el 8o% del total de braceros.
Este incumplimiento es una de las razones por la que la Ley de dominicanización del trabajo que en 1933 estableció el 70-30 y luego el Código de 1951, así como el de 1992 con el 80-20, establecieron una excepción para el caso de los braceros extranjeros en la industria azucarera que autorizaba al Poder Ejecutivo a conceder permisos para que sean colocados en empresas agrícolas braceros extranjeros en exceso de la proporción que esta ley autoriza, lo que vendría a legalizar una situación que de hecho se producía.
La utilización de mano de obra inmigrante y el incumplimiento en la normativa laboral se ha extendido desde los años 70 en otros cultivos agrícolas como el café, el cacao y el arroz, y en las labores de construcción, más localizadas estas en las áreas urbanas.