La política fiscal ha contribuido poco al crecimiento económico que ha experimentado el país. En efecto, el impulso fiscal (es decir el efecto que el gasto público tiene sobre la expansión del producto), ha sido para la economía dominicana de apenas un 1% en promedio durante el período 2000-2018. A pesar de esto, casi todos los gobiernos han puesto énfasis en una política fiscal expansiva, pese a que los ingresos generalmente son insuficientes para cubrir la totalidad del gasto público. Actualmente, el presidente de la república y el Ministerio de Hacienda (MH) proponen que el financiamiento del gasto debería provenir de una reforma fiscal, de lo contrario provendría del aumento del endeudamiento público.
El endeudamiento público ha conducido, con mayor frecuencia, a dificultades financieras en países cuyo cociente deuda-PIB supera el 70% y con menor frecuencia en países de mayor desarrollo con un coeficiente deuda-PIB supera el 100% (Reinhart y Rogoff, 2009). Si la apreciación de estos autores es cierta y las autoridades persisten en una política fiscal expansiva, con efectos limitados sobre la expansión del producto y las recaudaciones, entonces cabría esperar efectos negativos sobre el crecimiento económico.
A pesar de que el MH favorece la reforma fiscal, todavía no se han publicado los elementos que la constituirían ni los elementos que caracterizarían la nueva política de endeudamiento público y los efectos esperados sobre sostenibilidad de la deuda y de la política fiscal en el mediano y largo plazos. Hasta ahora la presentación pública de este tema se ha reducido a contraponer a la reforma fiscal versus el endeudamiento público aprovechándose del temor que los contribuyentes tienen sobre las condiciones financieras futuras de sus hogares.
En el escueto escenario que presentan el MH y el Poder Ejecutivo pareciera que el endeudamiento público es una alternativa peligrosa con relación a una reforma fiscal; pero resulta que, en las actuales circunstancias económicas y sociales, cualquiera de las políticas que se escoja para financiar la expansión fiscal es contraproducente a la estabilidad económica, social y política en el país.
En este sentido, cabe indicar que el déficit fiscal global resulta del exceso del gasto público sobre los ingresos tributarios más las donaciones. En el caso dominicano, a diferencia de los países de la región, durante el ejercicio presupuestario primero se calcula el gasto del gobierno y luego se determina cuánto se necesita de impuestos y deuda para financiar el total del gasto del GC.
La diferencia entre los ingresos y el gasto corrientes deja poco espacio fiscal para cubrir las inversiones públicas, por lo que es preciso endeudarse para llevar a cabo la inversión pública y pagar los intereses de la deuda pública. Si el sector privado no tuviera exenciones fiscales y se redujera la evasión fiscal, seguramente el presupuesto no tendría hoy esta situación financiera y tampoco se hablaría de reforma fiscal ni de lo preocupante de la trayectoria de la deuda pública.
Desafortunadamente, el mecanismo de financiamiento puesto en boga por la política presupuestaria de los gobiernos del PLD, y que hoy continúa, precisa de cambios sustanciales e impostergables. En primer lugar, el proceso de preparación del presupuesto en el MH debe seguir los mejores estándares internacionales, primero determinar el tamaño de los ingresos, luego el del gasto público y, finalmente, del financiamiento. Dicho de otra manera, los ingresos totales del GC deben constituir una restricción presupuestaria y el gasto público ajustarse a ese nivel de acuerdo con la evolución del ciclo económico. Desde esta óptica, ni la política fiscal ni la deuda siguen una trayectoria estable en el mediano y largo plazos.
Durante el período 2000-2018, el gasto corriente representó, en promedio, alrededor del 80% del total del gasto de los ingresos tributarios (IT). Con lo cual el pago de salarios, la compra de bienes y servicios, las transferencias sociales, los subsidios y el pago del servicio de la deuda pública no dejan suficientes recursos para financiar la inversión pública. Lo que ciertamente revela cierta rigidez en el manejo de la política fiscal durante ese período, así como en la actualidad; principalmente porque el gasto corriente ha devenido en una herramienta de política partidaria y empresarial.
Por otro lado, el financiamiento de los gastos corrientes deja disponible el 20% de los IT, que se destinarían a los planes de inversión del Poder Ejecutivo a través de las Asociaciones Público-Privadas (APP). Teniendo en cuenta que esos recursos no son suficientes, el gobierno decide endeudarse para financiar la inversión pública y para pagar los intereses de la deuda pública. Así, no tocaría el gasto de capital ni el gasto corriente en una reforma fiscal. Por eso, modificar la política de gasto del GC no se incluye en la propuesta de reforma fiscal del gobierno. Se anuncian planes para racionalizar el gasto público y para aumentar su eficiencia, pero no existe una estructura institucional en la administración financiera del estado que permita aumentar su eficiencia y eficacia.
Por consiguiente, el gobierno propone una reforma fiscal focalizada en la modificación de la estructura de los tributos, coincidiendo con la Asociación de Industrias de la República Dominicana (AIRD, PPT de mayo del 2021). La orientación de las medidas fiscales que propone la AIRD no se refiere a la regresividad del sistema tributario y cuestiona las medidas fiscales que incrementen su progresividad, aunque sugiere que el gobierno aumente las transferencias sociales a la población más pobre para compensar los efectos de la pandemia, es decir propone más gastos del GC.
Además, la AIRD propone reducir el impuesto sobre los beneficios, ampliar la base del ITBIS, no modificar las exenciones fiscales, lograr exoneración del aporte a la seguridad social (salud y pensiones) a las empresas que contraten discapacitados menores de 28 años, desempleados (mujeres u hombres) atendiendo a un conjunto de condiciones, con la condición de que el gobierno pague la seguridad social de los trabajadores exonerados (aumento del gasto del GC). También propone la reducción de la tasa del impuesto sobre los beneficios de 27% a 24%.
Esta propuesta no considera que por más de cinco décadas el sector empresarial ha recibido exenciones fiscales sin contrapartida alguna; sólo el año pasado recibieron exenciones fiscales por RD$237,000 millones. Además, según el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD) la eficiencia en la recaudación del ITBIS en el país es de 0.35, por debajo del promedio de la región latinoamericana (0.56), esto da cuenta de la evasión fiscal. Asimismo, existe elusión fiscal por defectos de la ley tributaria, permitiendo el uso intensivo de paraísos fiscales.
La propuesta de reforma fiscal del gobierno y la AIRD no resuelve el problema del déficit fiscal y el endeudamiento público y la población dominicana no puede cargar sobre sus hombros el peso financiero de la misma, ya que promueve mayor desigualdad y empobrecimiento. Por tanto, esta sería la encrucijada más difícil que enfrenta esta administración, teniendo presente que la gente cambió.