En los regímenes sancionatorios relacionados con los tributos comúnmente se incluye la clausura para sancionar los incumplimientos de las obligaciones tributarias formales. El concepto de clausura significa encierro, pero en el caso de las sanciones por infracciones tributarias la acepción que se toma es la que lo define como “cerrar por orden de la autoridad”. Clausurar es sinónimo de cierre. Clausura es cerrar, inhabilitar de forma temporal o permanente para el desarrollo de una actividad comercial o de la prestación comercial de servicios en un local o establecimiento.
La clausura aparece siete veces en el Título I del Código Tributario. Se encuentra en el artículo 210, cuando se habla de la responsabilidad de los mandatarios, representantes, administradores o encargados por las infracciones en que incurriera la entidad a administrada, representada o a cargo, sin perjuicio de las sanciones no privativas de libertad que recaen sobre la entidad misma como el comiso o la clausura. El termino clausura también aparece en el artículo 221, del mismo Código, en el que simplemente se enuncian las sanciones aplicables a las infracciones tributarias, sin determinar ni establecer cuál de unas u otras sanciones corresponde su aplicación a los tribunales o a la Administración Tributaria, porque eso lo establece el Código Tributario para cada caso.
El concepto de clausura igual forma aparece en el artículo 337 del Código Tributario, en el que se presenta como un caso defraudación la violación de una clausura. También aparece la clausura en el artículo 339, del mismo Código, para sancionar los casos defraudación tributaria que como delitos conocen los tribunales penales ordinarios. La clausura se encuentra en el artículo 241 del código citado, como una sanción que se aplica en los casos del delito de elaboración y comercio clandestino de productos gravados, hasta dos meses.
La clausura está en el artículo 250, del Código Tributario como una sanción que se aplicaría en los casos que hubiere lugar a la misma. Del mismo modo se observa en artículo 257 como una sanción accesoria independiente, sin establecerse a quién corresponde aplicarla. Si a la Administración Tributaria o a los tribunales penales como sucede en caso de los delitos. La palabra cierre no aparece en el Título I, del Código Tributario, salvo en un caso en que se refiere al cierre de los ejercicios fiscales.
Haciendo un examen de las disposiciones del Código Tributario en ningún caso se puede inferir que la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) tiene facultades para disponer el cierre de establecimientos o locales donde se ejerzan actividades comerciales o se presten comercialmente servicios.
Los cierres de negocios, que parece ser el único instrumento para lograr el cumplimiento tributario de los medianos y pequeños negocios, se han realizados al margen de la legalidad. No existe disposición legal alguna que permita a la DGII cerrar un negocio por incumplimiento de las obligaciones o deberes formales o por cualquier otra infracción. La sanción de clausura compete aplicarla a los jueces en los casos de los delitos de defraudación tributaria y de elaboración y comercio clandestino de productos gravados hasta dos meses. La clausura ordenada por un juez puede ejecutarla la Administración tributaria.
La aplicación de sanciones en materia tributaria se debe fundamentar en normas emanadas del poder legislativo donde se determine en forma clara las diferentes conductas punibles y las sanciones correspondientes. La existencia de normas claras es un requisito de la seguridad jurídica y de la interdicción de la arbitrariedad de los órganos de la Administración Tributaria.
El tribunal constitucional español en sentencia sobre los aspectos que acabamos de señalar motiva: “En este orden de exigencias no cabe subestimar la importancia que para la certeza del derecho y la seguridad tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de la elaboración de las normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular actos y relaciones jurídicas en masa que afectan y condicionan la actividad económica global de todos los ciudadanos, atribuye a estos una participación y protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos.”.
El cumplimiento con los requisitos de la precisión y la claridad no es común en los ordenamientos tributarios que guardan cierta semejanza con el dominicano y como consecuencia de eso se observan las tipificaciones imprecisas, las formulas abiertas o en blanco y ambiguas como aparecen en el Código Tributario, que con la falta de ciudadanos que ejerzan sus derechos sirven para interpretaciones absurdas que sólo tienen como lógica la recaudación de los tributos al margen de la realidad de Estado democrático y de derecho.
Otro inconveniente relacionado con el derecho positivo se refiere a la problemática, que según Francisco Bohoyo Castañar: “se trasluce en la falta de rigor científico en el tratamiento de la materia sometida a regulación legal, apareciendo termino que se utilizan de forma no correcta en sentido técnico, lo cual vuelve a engendrar equívocos y disquisiciones doctrinales sobre premisas erróneas que desembocan, en ocasiones, en conclusiones de idéntico sentido.”.
Con la pretensión de sancionar casos donde el crédito tributario no está en riesgo alguno, y sin seguir el debido proceso, no se puede acudir a las medidas cautelares o conservatorias y cuando el crédito no es cierto ni es líquido aunque puede ser exigible, de tal modo que el contribuyente no tenga certeza sobre el monto de la prestación objeto de la obligación sustantiva de que se trata.
Las medidas cautelares o conservatorias no pueden suplir el hecho de que la DGII no tenga facultades para cerrar establecimientos o locales pues la sanción se aplica en situaciones distintas a los casos de las medidas cautelares y conservatorias. Las medidas conservatorias están referidas al cumplimiento de las obligaciones sustantivas y en ningún modo pueden ser utilizadas para sancionar el incumplimiento de deberes formales. Las sanciones y las medidas cautelares o conservatorias tienen procedimientos diferentes y sólo si se aplican en situaciones o escenarios de arbitrariedad se puede suplir la falta de una con la otra.
Debe existe la posibilidad de que la DGII pueda sancionar con la clausura infracciones del orden tributario, pero eso hoy no existe. Todos los cierres que ha realizado la DGII hasta la fecha se hacen fuera de la ley.