El hecho de que a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) como órgano de la Administración Tributaria se le haya reconocido la potestad o facultad para aplicar sanciones por infracciones que constituyen contravenciones o faltas tributarias se puede considerar una razón necesaria, pero no suficiente para que ésta pueda aplicar sanciones.
El solo hecho de tener la potestad de aplicar sanciones no le da a la Administración Tributaria facultades per se para la clausura de locales y establecimiento. El despliegue de poder punitivo del Estado debe estar sujeto a normas que reglan la facultad para ejercerlo y su formulación legal se debe corresponder con la vigencia del Estado de Derecho.
Dada la facultad sancionadora, para que ésta pueda ser ejercida consecuentemente debe existir la infracción y la sanción correspondiente, no quedan al arbitrio de la Administración Tributaria las sanciones que aplicará y que tipifica como infracciones tributarias, eso debe hacerlo la ley y debe hacerlo de forma precisa.
Si dejamos fuera del debate las dudas en torno a las facultades de la Administración Pública y Tributaria para aplicar sanciones, a la luz de las notas contradictorias de las disposiciones de nuestra constitución que en su artículo 4, establece que el gobierno de la nación: “Se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.”.
Mientras que por inferencia se determina que existe la faculta sancionadora de la Administración Pública y por ende de la Administración Tributaria, sin existir un texto expreso que otorgue tales facultades sancionadoras a la Administración Pública, sino que estas se derivan de la interpretación del numeral 17, del artículo 40, de la Constitución de la República.
Lo mismo que sucede en el caso español, cuya constitución fue en buena medida copiada en el 2010, que dispone lo mismo con menos exactitud en el numeral 3, de su artículo 25, y no incluye el artículo como 4 de nuestra constitución que viene de la Constitución dominicana anterior y que sería incongruente con las características de un régimen parlamentario. Pero la aplicación de las sanciones se reafirma con la jurisprudencia constitucional.
El ejercicio de ius puniendi del Estado no debe realizarse con un procedimiento sancionador que en virtud de una pretendida eficacia administrativa sea propenso a ignorar los derechos de los sujetos que están del lado deudor de la relación jurídico tributaria. Las disposiciones del artículo 69 del Código Tributario que establece un procedimiento para aplicar sanciones pecuniarias no dispone lo mismo para el cierre de locales y establecimiento y sólo por analogía se aplica en estos casos, con los matices propios de las interpretaciones de la Administración Tributaria.
No sostengo el mismo criterio expuesto por mi amigo Edgar Barnichta Geara, que en su obra, “Derecho Tributario”, en el sentido de que la Administración Tributaria no tiene facultades para aplicar otras sanciones que no sean de carácter pecuniario dado que el procedimiento del artículo 69 sólo se refiere a estas. El mismo artículo 69 señala que sin procedimiento previo se puede aplicar las sanciones que se refieren al pago extemporáneo y sobre la presentación de la declaración jurada refiriéndose en este último caso a la presentación o no de declaración jurada.
En el primer caso que se aplica a la sanción de clausura de establecimiento es cuando “hubiere lugar”. En efecto, el artículo 250, del Código Tributario, dice lo siguiente: “La infracción por evasión tributaria será sancionada con una pena pecuniaria de hasta dos (2) veces el importe del tributo omitido, sin perjuicio de la sanción de clausura, si hubiere lugar.”
Lo único que está diciendo el artículo 250, es que la sanción pecuniaria se aplica sin perjuicio de la sanción clausura de establecimiento, “si hubiere lugar”. En ningún caso se puede interpretar tal artículo estableciendo que en este caso además de la sanción pecuniaria se aplica la sanción de clausura de establecimiento, puesto que el artículo no lo dice y en tal caso que se interpretará que la evasión conllevaré accesoriamente la clausura de establecimiento: ¿En cuales casos ha lugar a dicha sanción, pues ninguno está tipificada la infracción con la que se corresponde o hubiere lugar?
Las sanciones accesorias se aplican simultáneamente, aunque se pueden ejecutar en tiempos diferentes, no se aplica la sanción principal para luego aplicar una sanción que se llama accesoria por los mismos hechos pues estaríamos violando el principio de “non bis in ídem”. La unidad ontológica con respecto a las infracciones del orden penal y administrativo y la consecuente aplicación de las sanciones en el ejercicio de ius puniendi del Estado se deben regir por las garantías procesales y un conjunto de principios que sirven de fundamento a los derechos de los sujetos en la diferente forma que adopta la relación jurídico-tributaria
En el segundo caso, en el que se aplica la sanción de clausura de establecimientos o locales es en el incumplimiento de los deberes formales, de las cuales se habla como sanciones accesorias que se aplican en circunstancias agravantes, no por el simple hecho de incumplir con el deber formal, sino que para que exista la sanción accesoria de clausura debe existir unas circunstancias agravantes.
Las circunstancias agravantes y atenuantes se establecen en el artículo 222, del Código Tributario, las agravantes son: 1. La reincidencia y reiteración. 2. La condición de funcionario público que tenga el infractor. 3. El grado de cultura del inculpado y el conocimiento que tuvo o debió tener de la norma legal infringida. 4. La importancia del perjuicio fiscal y las características de la infracción.
En ningún caso de clausura de establecimiento la Administración tributaria ha alegado circunstancias agravantes como la señalada en el artículo 222, citado. Esto dice más, que para aplicar la sanción de clausura hay que establecer como agravante si hay reincidencia y reiteración que es única circunstancia agravante aplicable en el caso de los incumplimientos de los deberes formales.
En ninguna otra situación agravante se aplicaría la sanción de clausura y mucho menos con el procedimiento establecido por la Administración Tributaria en el que aplica la sanción por multa y luego si el sujeto no obtempera al pago de la multa lo sanciona con la clausura del establecimiento o local.
Ahora bien, si bien hay un procedimiento para la aplicación de las multas no existe éste para el caso de la sanción de clausura de establecimiento, ni siquiera se establecen criterios para aplicar la sanción administrativa de clausura, ésta sólo tiene el límite que la Administración Tributaria dispone que puede exceder o no el periodo de clausura que se impone a los jueces penales como limite para la pena de clausura., pues la ley tributaria no tiene un procedimiento de clausura de establecimiento o locales que otorgue al sujeto que se le imputa el incumplimiento de los deberes formales las garantías procesales propias de un estado de derecho y la tutela judicial efectiva.
De acuerdo con el procedimiento de la Administración tributaria ésta aplica la sanción por incumplimiento de los deberes formales comprobado el hecho y procede a levantar un acta la cual se le notifica sujeto pasivo en el que le otorga un plazo de 5 día para presentar alegatos. Luego de presentado los alegatos, si la Administración Tributaria no los considera validos se procede a emitir una resolución a través de la cual se aplica una multa de acuerdo con el artículo 257, del Código Tributario. La resolución dispone un plazo para el pago de la multa. La sanción de multa puede estar acompañada de una sanción accesoria o cierre temporal en los casos previstos por la ley.
La Administración puede aplicar una multa por el incumplimiento de los deberes formales, aunque la ley dispone que debe hacerlo a quien corresponda aplicar el procedimiento que es independiente del órgano recaudador, éste emite la resolución y remite una copia al órgano recaudador que en este caso es la DGII. En este caso hay un desdoblamiento de funciones, quién emite el acta comprobando la ocurrencia de una infracción que conlleva multa por incumplimiento de los deberes formales, que es diferente de quien escucha los alegatos, y emite la resolución estableciendo la multa, y en los casos en que haya circunstancias agravantes se aplicará la sanción de clausura de establecimiento o locales, lo que no queda a la discreción de la administración.
Quien conoces los alegatos también debe conocer las razones de excluyentes de responsabilidad, que son: 1. La incapacidad absoluta cuando se carece de representante legal o judicial. 2. La fuerza mayor, el caso fortuito. 3. El error excusable que de acuerdo con el párrafo del artículo 74, del Código Tributario, son causales de excusabilidad, pero se señalan con una referencia errónea del artículo 216, cuando se manda al artículo 222.