El Tribunal Constitucional en múltiples decisiones ha reiterado su criterio respecto a que en los casos en donde la entidad del Estado cuestionada por un servidor público tenga sede en provincia, los procesos contenciosos administrativos sobre asuntos no municipales deben ser conocidos ante el Juez de la Cámara Civil del Juzgado de Primera Instancia en atribución contenciosa administrativa.
El referido criterio ha desatado un intenso debate entre juristas y han surgido las siguientes inquietudes: ¿Puede el Tribunal Constitucional tomar ese tipo de decisiones de crear la atribución contenciosa administrativa? ¿Qué hay de la reserva de ley, no se supone que a menos que no sea por ley tales cambios no son posibles?
Se debe destacar que el TC consciente de la labor suprema conferida por la Constitución y la ley 137-11 orgánica y de procedimientos constitucionales ha expresado sobre su autonomía lo siguiente: “El principio de autonomía procesal faculta al Tribunal Constitucional a establecer mediante su jurisprudencia normas que regulen el proceso constitucional “… en aquellos aspectos donde la regulación procesal constitucional presenta vacíos normativos o donde ella debe ser perfeccionada o adecuada a los fines del proceso constitucional. La norma así establecida está orientada a resolver el concreto problema – vacío o imperfección de la norma – que el caso ha planteado y, sin embargo, lo transcenderá y será susceptible de aplicación ulterior debido a que se incorpora, desde entonces en la regulación procesal vigente”. (TC 0039/12).
Nótese cómo de manera expresa se indica que el TC puede establecer o regular con el objetivo de llenar los vacíos e imperfecciones que pueda tener la norma (evidentemente como las contenidas en la Ley 13-07, una norma provisional previa a la Constitución del 2010), con el fin de perfeccionarla y adecuarla. El TC enfatiza la autonomía procesal en la sentencia TC/0071/13, página 16 e indica: “b) Tanto en este caso como en cualquier otro, en virtud del principio de autonomía procesal anteriormente referido, el Tribunal Constitucional está facultado para interpretar y aplicar normas procesales en la forma que considere más útil para la efectividad y eficacia de la justicia”.
El TC al conocer la revisión constitucional en materia de amparo que sea inadmisible por existir otra vía, siendo esta la contenciosa administrativa, decide en base de su autonomía procesal cumpliendo con la tutela judicial efectiva en protección de los derechos fundamentales alegados, incide positivamente en la materia contenciosa administrativa, tomando en cuenta que a la fecha no se ha promulgado ley posterior a la Constitución actual sobre la competencia para los procesos de los servidores públicos que sea acorde con los principios rectores de efectividad, celeridad, entre otros y dado a la relevancia de lo contencioso administrativo como recurso para los administrados que alegan conculcación de derechos fundamentales, es ahí donde el TC aplica la autonomía procesal, tal como indica el artículo de autoría del magistrado Hermógenes Acosta, El Tribunal Constitucional Dominicano: Desarrollo del principio de autonomía procesal cuando dice: “Ante la presencia de imprevisiones y lagunas, el Tribunal no puede aplazar la decisión hasta que se produzca una reforma constitucional o legislativa, sino que debe decidir el caso con los mecanismos y técnicas de que dispone y completar los mismos cuando fuere necesario para garantizar la supremacía de la Constitución, los derechos fundamentales y el orden constitucional” (REVISTA DE CIENCIAS JURÍDICAS | Volumen III No. 2, pág. 28, | ABRIL–JUNIO 2015 | República Dominicana: PUCMM).
De lo anterior se entiende que le corresponde al TC tomar las medidas que considere pertinentes y necesarias con el objetivo de hacer que estos procesos sean más efectivos y accesibles al servidor y dichas medidas quedarán incorporadas en la regulación procesal vigente, lo que sin lugar a dudas deja claro sobre la facultad del TC. Sobre este punto la doctrina constitucional dice: “… la autonomía procesal consiste en la potestad discrecional que tienen los Tribunales Constitucionales para crear figuras procesales y procedimientos distintos a los previstos en la legislación”; lo anteriormente citado lo expresó el Magistrado Hermógenes Acosta en una conferencia presentada en la Fundación Global Democracia y Desarrollo el 23 de noviembre de 2012 citando a Gerardo Eto Cruz, en su escrito “Una problemática no resuelta en la jurisdicción constitucional en Latinoamérica”.
Un aspecto importante del debate consiste en que si puede el TC crear a través de una decisión la atribución contenciosa administrativa, lo cual es un cuestionamiento inconsistente porque en ningún momento el TC ha creado atribuciones, más bien se encuentra previamente establecida en el artículo 3 de la Ley 13-07 para reclamos sobre asuntos municipales, pero que en reiteradas decisiones el TC reconoce la competencia de la cámara civil para conocer sobre asuntos contencioso administrativo en cuestiones no relacionadas a las alcaldías en las que el ya el citado artículo 3 se subsume con el artículo 117 de la ley 137-11 que indica la competencia del Juez de Primera Instancia de la Cámara Civil para conocer esos procesos (ver sentencia TC/0431/15, pág. 16 letra m)
Es de sentido primordial no desconectar los procesos contenciosos administrativos de la Constitución Dominicana, pues en ella misma está consagrada en su artículo 164 la jurisdicción contencioso administrativa, respecto a la atribución, ubicación, competencia y procedimiento, expresa que los mismos “serán determinados por la ley”, el TC ha tomado acción por vía de la autonomía procesal, previendo la falta de una nueva ley posterior a la Constitución en cuanto a la competencia en materia contencioso administrativo, en base al instrumento legal transitorio existente (ley 13-07)), esclareciendo dónde interponerlo, la atribución, ubicación y procedimiento a los fines de que el mismo sea accesible, efectivo y expedito. Es importante recordar que esos vacíos surgen de las revisiones de sentencias evacuadas por solicitudes de amparo de parte de servidores públicos y como afirma el Mag. Acosta “Dichas sentencias tienen la particularidad de que en ellas el Tribunal Constitucional asume el principio de autonomía procesal, figura procesal creada por el Tribunal Constitucional Federal Alemán y aplicada por distintas jurisdicciones constitucionales del mundo”
Sigue desarrollando que “El principio de autonomía procesal implica: (…) el desarrollo de principios procesales, caso por caso, en el curso de un proceso concreto (por ejemplo, sobre plazos, emplazamientos, notificaciones, citaciones, posibilidad de modificación (…), acumulación y separación de demandas, admisibilidad de demandas subsidiarias y condicionales, (…), procedimiento de determinación de costas, capacidad procesal, consecuencias de la muerte del demandante, retroacción de las actuaciones, etc.)” REVISTA DE CIENCIAS JURÍDICAS | Volumen III No. 2, pág. 28, | ABRIL–JUNIO 2015 | República Dominicana: PUCMM, en su artículo El Tribunal Constitucional Dominicano: Desarrollo del principio de autonomía procesal
Otro argumento interesante del debate consiste en la reserva de ley, y ¿qué es la reserva de ley? Se define como una garantía consagrada por el constituyente mediante la cual un determinado número de materias son reservadas a la potestad exclusiva del legislador. Es útil destacar que el Tribunal Constitucional es el máximo intérprete de la Constitución, igual interpreta y estatuye al cuidado de la indicada reserva de ley.
El Tribunal Constitucional en sus decisiones ha llenado vacíos haciendo uso de la autonomía procesal y se ha referido incluso a cómo se van a manejar ciertos aspectos procesales dentro de los recursos contenciosos administrativos que serán conocidos por los jueces de primera instancia, un ejemplo es el caso de la figura del Procurador General Administrativo, que según el artículo 166 de la Constitución dice: “La Administración Pública estará representada permanentemente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por el Procurador General Administrativo, y, si procede, por los abogados que esta designe.(…)”; ¿qué sucederá entonces con esa figura del Procurador Administrativo en los casos que se estén conociendo en las diversas provincias interpuestos ante los tribunales de primera instancia? la respuesta a un incidente planteado se encuentra en la sentencia TC0214/18, páginas 20 y 21 explica la parte procesal y citamos textualmente a continuación:
“d. Este tribunal constitucional considera que no hubo violación a derecho fundamental, al no haberse notificado al procurador general administrativo, por dos razones principales: el tribunal ha establecido que basta con notificar a la autoridad demandada y, por otra parte, que el proceso se conoció en una provincia del país. e. En cuanto al primer aspecto, este tribunal constitucional, mediante la Sentencia TC/0123/13, del cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013), estableció que en lo que se refiere a la notificación de actos relativos a procesos constitucionales se tendrán como válidos los actos que se hayan notificado en las oficinas de la autoridad o funcionario al cual se imputa la violación alegada. f. En la especie, la notificación fue hecha a la Dirección General de Migración, institución a la cual se le imputa el derecho fundamental que se pretende proteger mediante la acción de amparo que nos ocupa. g. En cuanto al segundo aspecto, el conflicto se originó en la provincia Independencia, en la cual no existe tribunal contencioso administrativo, como ocurre en las demás provincias, con la excepción del Distrito Nacional y la provincia Santo Domingo. Ciertamente, el Tribunal Superior Administrativo solo tiene competencia en los dos departamentos judiciales indicados anteriormente, correspondiéndoles a los tribunales de primera instancia conocer la materia contencioso-administrativa en las demás demarcaciones, en virtud de lo previsto en el artículo 3 de la Ley núm. 13-07, del cinco (5) de febrero de dos mil siete (2007)” (…) “h. En este orden, sólo ante el Tribunal Superior Administrativo los intereses del Estado están representados por el procurador general administrativo, de manera tal que en los procesos contencioso-administrativos conocidos por los tribunales de primera instancia no hay lugar a reclamar que los actos del proceso le sean notificados al referido miembro del Ministerio Público”.
De lo antes citado se desprenden dos cosas importantes: 1. Cuando los procesos en materia contenciosa administrativa de asuntos no municipales sean conocidos en provincias ante los tribunales de primera instancia, no estará presente el procurador general administrativo, por lo tanto no es necesario notificarle el recurso pues en esos casos no será parte del proceso. Es debido citar que la ley 13-07, en el artículo 6 que la entidad pública podrá designar abogados que la representen. 2. De manera clara se establece que el actual Tribunal Superior Administrativo tiene competencia en solo 2 departamentos judiciales que son el Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo, razón por la que en las demás provincias corresponde a la cámara civil del juzgado de primera instancia conocer esos casos en atribución contenciosa administrativa.
Es evidente que en virtud de los principios de accesibilidad, celeridad, efectividad, oficiosidad y la tutela judicial efectiva debe de promoverse y apoyar este precedente vinculante y la aplicación que está haciendo el Tribunal Constitucional de su facultad de autonomía procesal para beneficio del servidor público.