El artículo IV del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI o Fondo) estipula que los países miembros someten sus políticas económicas y financieras al escrutinio y supervisión de la comunidad internacional. Anualmente, el FMI hace un monitoreo de esas políticas públicas para ofrecer asesoría a los países miembros, identificando posibles debilidades y potenciales vulnerabilidades para alcanzar crecimiento y estabilidad económicos sostenibles. El reciente informe publicado por el FMI sobre la economía dominicana responde a estos requerimientos de su convenio constitutivo.
Como de costumbre, el lenguaje y vocabulario de las declaraciones del FMI sobre estas consultas anuales son diplomáticas para generar poca fricción y poco ruido. Pero, esas declaraciones deben leerse entre líneas, dado que siempre están cargadas de advertencias y señalamientos que son importantes descifrar. Para estos fines, nos permitimos hacer un análisis detallado, párrafo por párrafo, de la última declaración del personal administrativo (staff) al término de la misión sobre la consulta del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI.
- La economía dominicana continúa con un buen desempeño.
Luego de resaltar el crecimiento de años anteriores, el FMI indica que la economía dominicana presenta una disminución del crecimiento económico por menor demanda interna, fenómenos de la naturaleza y otros factores que no menciona. Repite la estadística oficial de un crecimiento del 4.6% para 2017 y estima que en 2018 la economía dominicana presentará un crecimiento de 5.5%, lo que parece optimista. El Fondo responsabiliza el crecimiento del 2017 a la inyección de liquidez de las autoridades monetarias y hace énfasis que el crecimiento del 2018 también dependa del crédito interno. Aquí surge la pregunta de cuán sostenible es depender del crédito permanentemente para crecer. Por otro lado, el FMI señala que el empleo y los salarios continúan recuperándose, resaltando una tasa de desempleo del 5.1%; esta es la tasa de desempleo abierta, que no refleja elementos claves del mercado laboral.
Uno de los factores que afectó al desenvolvimiento económico dominicano es la nueva ley de lavado de activos y las regulaciones que limitan el uso de efectivo en transacciones de valores elevados. Como se sabe, aunque no es cuantificable, la economía dominicana ha dependido mucho del uso de efectivo porque maneja una alta economía informal y muchos de los recursos provienen del lavado de dinero local e internacional[1]. Las nuevas regulaciones limitan una cantidad importante de transacciones e incluye una serie de agentes obligados que impone nuevos costos para hacer negocios. El sector de la construcción e inmobiliario son particularmente afectados y son sectores que han jugado un papel importante en la economía dominicana. Las nuevas regulaciones de lavado de activos afectó la economía dominicana en el 2017 y continuará hacia futuro en la medida que no son temas transitorios, sino permanentes.
El FMI valida las estadísticas de crecimiento económico que ofrece el Banco Central de la República Dominicana (BCRD). Pero, llama la atención el crecimiento del sector de la construcción en 15.2% durante el último trimestre del año, luego de que el propio BCRD indicó que tenía crecimiento nulo (0%) durante los primeros 9 meses del año. En cierta forma, el FMI busca validar la estadística de crecimiento señalando la flexibilización monetaria de mediados de año, por reducción del encaje legal, que se tradujo en mayor liquidez financiera. Pero, cuando observamos la dirección del crédito a partir de las medidas monetarias en agosto, nos damos cuenta que sólo el 10% de los nuevos préstamos fueron a la construcción; la mayoría se dirigió al consumo (17%) y al comercio (14%).
Con respecto al tema laboral, el FMI utiliza una estadística de desempleo que las autoridades han insistido que sea lo oficial, pero que no recoge la realidad del mercado de trabajo dominicano. Una medida mas amplia del desempleo que publica el propio BCRD (SU4) es la que mayor información trae sobre la salud del mercado laboral; esto incluye el desempleo, el sub-empleo y los desalentados o la Fuerza Laboral Potencial[2]. De acuerdo al propio BCRD, para diciembre de 2017 esa medida mas amplia del desempleo se ubicó en 15.6% y es bajo esta perspectiva que se deben enfocar las políticas públicas. En adición a ello, el mercado laboral presenta otras distorsiones importante: un 58.7% del empleo es informal. Durante el 2017, el 71.3% de los nuevos empleos que se generaron en la economía dominicana fueron en la informalidad, según datos del propio BCRD.
- Persisten riesgos en torno a estas perspectivas económicas.
El FMI señala tres riesgos principales para la economía dominicana: precios del petróleo más elevados, condiciones financieras mas restrictivas y una demanda externa más débil. El FMI menciona “reformas” que se han puesto en marcha que estarían fortaleciendo el merco de políticas, pero no especifica cuáles son éstas. Tampoco especifica una serie de vulnerabilidades estructurales que menciona en el comunicado, las cuales pueden afectar la economía dominicana.
Sin decirlo de manera explícita, el FMI reconoce que los déficit fiscal y cuasi-fiscal y su necesidad de financiamiento año tras año pueden representar un riesgo hacia futuro, dado que las condiciones financieras internacionales se están endureciendo. Cuando se refiere a las “reformas” suponemos que se refiere a las reformas administrativas que se hacen desde la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y desde la Dirección General de Aduanas (DGA) para aumentar las recaudaciones con medidas administrativas. Sin embargo, el FMI no toma en cuenta que muchas medidas se están tomando de manera discrecional y en base a un sistema tributario que penaliza la actividad económica formal.
En todo caso, el FMI quiere indicar en este párrafo que en cualquier coyuntura interna y/o externa que pueda afectar la estabilidad macroeconómica, la capacidad de maniobra de la República Dominicana sería muy limitada; tanto el Gobierno Central como el BCRD han deteriorado su posición de solvencia para enfrentar cualquier eventualidad. Las vulnerabilidades que señala el FMI, sin especificarlas, es que ni la política fiscal ni la política monetaria podrían hacer frente a cualquier eventualidad que no se pueda prever; más aún, señala que las condiciones externas se tornan negativas[3].
- Son bienvenidos los esfuerzos realizados por el gobierno para fortalecer la posición fiscal, pero se requieren medidas de consolidación más significativas para abordar las debilidades fiscales estructurales.
En este párrafo el FMI hace explícitas y resalta las medidas por vías administrativas para fortalecer las recaudaciones a través de la DGII y DGA. Sin embargo, señala que esas medidas “serían insuficientes para revertir la dinámica alcista de la deuda frente al endurecimiento en las condiciones financieras mundiales”. En este párrafo hace una advertencia seria sobre “una mayor carga del servicio de la deuda”. Cuando se refiere a las finanzas públicas, lamentablemente el FMI sólo se enfoca en el lado de los ingresos fiscales. Señala que se debe realizar un ajuste fiscal, pero sólo se enfoca en cómo recaudar más y cómo eliminar exenciones e incentivos fiscales. Aunque menciona una simplificación del sistema tributario, no dice qué características podría tener un sistema de impuestos simple.
El FMI no considera el lado del gasto público, su eficiencia y el impacto de este en la economía dominicana. Desde nuestra perspectiva, el FMI hace una análisis incompleto y poco exhaustivo de las finanzas públicas al considerar sólo un lado de la ecuación: los ingresos. El FMI sólo se refiere a mayores esfuerzos para “reconstruir la capacidad de las finanzas públicas” que nos llevan a sus recetas tradicionales: los ajustes deben hacerse desde la ciudadanía a través de mayor pago de impuestos y nunca mayores esfuerzos de la clase política para ajustar un elevado e ineficiente gasto público, plagado de corrupción e impunidad. En este párrafo es muy obvio la visión fiscalista que tiene el organismo internacional sobre las finanzas públicas y el sistema tributario cuando llama a un ajuste sólo por el lado de los ingresos, sin tomar en cuenta la parte del gasto público. Esta es la visión que ha permeado en el sistema político dominicano cuando, desde principios de milenio, se han ejecutado 12 mal llamadas reformas fiscales que sólo han implicado más figuras impositivas y mayores tasas de impuestos que deben pagar los ciudadanos.
- Un marco de política fiscal más robusto apuntalaría los esfuerzos para mejorar la posición fiscal.
En este párrafo, el FMI deja implícito que la República Dominicana no cuenta con una perspectiva sostenible a mediano y largo plazos de la política fiscal cuando advierte lo siguiente: “Un marco fiscal de mediano plazo contribuiría a reducir la incertidumbre de política y reforzaría más aún su credibilidad ante los agentes económicos”. En adición, el FMI advierte en este párrafo que las estadísticas fiscales son poco transparentes, incompletas y no se publican periódicamente. Más aun, el FMI reconoce que las estadísticas fiscales dominicanas no cumplen con los estándares internacionales que han adoptado todos los países del mundo siguiendo los manuales de finanzas públicas del propio organismo internacional.
El FMI llama a las autoridades a ampliar la “cobertura y periodicidad de las estadísticas fiscales”, al tiempo que advierte “alinear las estadísticas fiscales con las normas internacionales y desarrollar un marco de política a mediano plazo”. Por encima de esto, el Fondo indica que la República Dominicana debe avanzar en las reformas para “mejorar la gestión pública financiera y fortalecer la transparencia en el proceso de compras y contrataciones públicas”. Es inusual que en las declaraciones del FMI se mencione explícita o implícitamente el tema de la corrupción, lo que llama la atención en el caso dominicano.
- El esquema de inflación del Banco Central está dando buenos resultados y la posición neutral de política monetaria es apropiada.
El BCRD adoptó el esquema monetario de metas de inflación desde el año 2012, cuando por primera vez fijó el rango donde debía ubicarse la inflación, medido por el Índice de Precios al Consumidor (IPC). A pesar de ello, el ente emisor de dinero no ha alineado la política monetaria a este esquema. Esto se hace evidente cuando observamos que sólo en 2017 la inflación se colocó en el rango establecido por el BCRD; los fenómenos de la naturaleza tuvieron un impacto importante en este resultado, principalmente por la inflación de precios de alimentos.
La realidad es que la política monetaria en la República Dominicana se ejecuta teniendo como meta el tipo de cambio nominal, no la inflación. La disponibilidad o escasez de liquidez financiera, los niveles de reservas internacionales y los niveles de tipos de interés que apunta el BCRD se establecen en base a los movimientos del tipo de cambio. De hecho, las autoridades monetarias mantienen una intervención permanente en el mercado de divisas y establecen precios del dólar deseados en momentos diferentes. Es desde ese punto de partida que se diseña y se ejecuta la política monetaria.
El FMI indica que “las reformas en curso para continuar la flexibilización cambiaria, incluida la planeada introducción de infraestructura de mercado, deberán apuntalar la capacidad de la economía de absorber choques externos”. En este vocabulario diplomático y acomodaticio el Fondo está llamando al banco central a intervenir menos en el mercado cambiario, permitiendo que el mercado de divisas funcione más libremente. Adicionalmente, el FMI está recomendando que se utilice una plataforma electrónica que permita la negociación más transparente de monedas extranjeras, incluido el propio BCRD.
Todavía en la República Dominicana la demanda de divisas y los precios se establecen a nivel privado y no es posible que surjan precios transparentes de las distintas monedas, visibles para todos los agentes económicos; principalmente del dólar estadounidense, ancla de las autoridades monetarias. El hecho que el BCRD establezca precios deseados del dólar en distintos momentos, muchas veces por debajo de lo que se está dispuesto a pagar en el mercado, es la razón por lo cual cíclicamente se presenta escasez de esa divisa. Es por esa razón que el FMI hace un llamado a la “flexibilización cambiaria” en nuestro país[4].
A pesar que el Fondo “ve con beneplácito los avances recientes para incrementar las reservas internacionales” la realidad es que buena parte de ese incremento se debió a depósitos de la banca local en el BCRD. Entre octubre y diciembre del 2017 el incremento de US$958.6 millones en las Reservas Internacionales Netas (RIN) se correspondieron con un incremento de depósitos de la banca privada en el BCRD por US$997.5 millones durante ese mismo período[5]. Con una visión parcial, el FMI sólo toma en cuenta el lado de los activos del BCRD en moneda fuerte y no considera el lado de los pasivos, obviando así la posición patrimonial del ente emisor.
Las deudas no monetarias del BCRD (certificados o valores en circulación) crecieron en 12.9% entre enero 2017 y enero 2018, mientras que las RIN sólo crecieron en 1.4%. Esto denota que el patrimonio del BCRD se deteriora en la medida que la deuda crece más rápido que los activos. De hecho, mientras la deuda no monetaria en enero del año en curso era de US$10,543.4 millones, los activos en moneda fuerte era de US$6,804.0 millones[6]. Lamentablemente, el FMI no hace mención de la imperiosa necesidad de recapitalizar el BCRD, un tema que, incluso, ha salido del debate público. Una visión holística de la política fiscal en la República Dominicana debe incluir, necesariamente, la recapitalización del BCRD. Aunque en su visión parcial y fiscalista el FMI no lo mencione, es vital una reforma fiscal integral que permita cambiar las tendencias actuales de endeudamiento por parte del gobierno y del banco central para reencauzar la política económica en la República Dominicana.
- Las sólidas reformas regulatorias y de supervisión adoptadas hace 15 años desde la crisis bancaria han fortalecido el sector financiero.
En este párrafo el FMI reconoce que la mayor parte del sistema financiero está sólido, pero debe mejorarse la supervisión prudencial y la regulación. Los recientes casos de bancos pequeños que han caído por fraudes (e.g. Banco Peravia) lleva al organismo internacional a hacer la advertencia de mejorar la supervisión. Adicionalmente, el Fondo advierte que es importante “alinear plenamente la supervisión y el marco regulatorio a las mejores prácticas internacionales” de instituciones no bancarias importantes, especialmente, las cooperativas. Estos son temas que poco se pueden argumentar o debatir: la adopción de las recomendaciones del Fondo traería mayor certidumbre y estabilidad en el sistema financiero dominicano.
- Es importante aumentar el potencial de crecimiento de la economía para apoyar un más rápido crecimiento del ingreso y encarar los desafíos sociales restantes.
En este párrafo el vocabulario diplomático y acomodaticio llama la atención cuando inicia diciendo: “Vemos con beneplácito los esfuerzos que hace el gobierno para mejorar los resultados de la educación, la salud e infraestructura, así como avanzar la agenda de reforma del sector eléctrico, fortalecer el clima de negocios y la preparación al cambio climático”. A pesar de ese lenguaje, el FMI advierte que deben hacerse “esfuerzos más ambiciosos para abordar de manera sostenible el rezago económico del sector eléctrico, altos costos de transporte y un sistema tributario complejo”. El FMI quiere decir que no se hace lo suficiente para mejorar en los aspectos mencionados y que la estructura de costos interna sigue penalizando la creación de empleos, la productividad y, en consecuencia, la mejoría de los ingresos de los trabajadores. Sin decirlo, aboga por reformas profundas microeconómicas en estos ámbitos para mejorar el clima de negocios.
Conclusión
Los países deben tomar las recomendaciones de los organismos internacionales con mucha precaución, dado que sólo conocen parcialmente lo que realmente sucede a lo interno de cada país. Luego de la crisis financiera internacional el FMI recomendó a la República Dominicana y otros países del mundo a endeudarse para enfrentar esa crisis. De hecho, el propio FMI fue uno de los principales facilitadores de deuda a la República Dominicana bajo un Acuerdo Stand-by que se firmó en septiembre del 2009. Más aún, bajo ese acuerdo el país tuvo capacidad para endeudarse en el mercado mundial y con otros organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Luego de sus recomendaciones de endeudamiento, el FMI ahora hace recomendaciones para hacer un gran ajuste fiscal, pero sólo del lado de los ingresos. Al obviar la otra parte de la ecuación, el gasto público, el FMI lo que está sugiriendo es que los ciudadanos paguen mas impuestos, asumiendo el sacrificio del ajuste. Desde nuestro punto de vista, la República Dominicana requiere una reforma fiscal integral que atienda el lado de gasto y se reforme completamente un sistema de impuesto distorsionador, que incentiva la economía informal. Esto debe estar sustentado en una ley de responsabilidad y transparencia fiscal que brinde un marco al sistema político para administrar los recursos de los ciudadanos.
Por encima de ello, la República Dominicana requiere de reformas institucionales que reduzca la incidencia de la corrupción y elimine la impunidad para apuntalar a un mejor desenvolvimiento político y económico. En adición, se requieren reformas para reducir las barreras a la inversión, la producción y la generación de empleos formales. Una agenda realmente reformadora también requeriría una serie de cambios y transformaciones para reducir los costos de vivir y hacer negocios en el país, en diferente instancias. Las tendencias económicas internacionales hacen pensar que los cambios y transformaciones que requiere la República Dominicana deben hacerse lo antes posible.
[1] El lavado de activos en la República Dominicana se da, principalmente, por tres vías: 1. Por el negocio y tráfico de drogas ilegales; 2. Por la evasión de impuestos interno y que buscan refugio en nuestro país, dada las debilidades institucionales; y, 3. Por la corrupción, soborno e impunidad de funcionarios públicos y entes privados asociados.
[2] El sub-empleo se refiere a personas que tienen un empleo pero quieren trabajar mas horas para obtener mayores ingresos, pero no encuentran dónde. Los desalentados o Fuerza Laboral Potencial se refiere a personas sin empleo que han buscado un empleo y no encuentran dónde; se excluye de la tasa de desempleo abierta (5.1%) que publica el BCRD.
[3] Aunque mas adelante el FMI pone de relieve el incremento de las Reservas Internacionales Netas, en nuestro comentario del Párrafo 5, sobre política monetaria, argumentamos que la posición de solvencia del ente emisor de dinero está muy deteriorada porque la deuda no monetaria ha crecido más rápido que las RIN durante los últimos años. Además, parte de las RIN se han acumulado a partir de recursos depositados por la banca local y no como parte de recursos disponibles para ejecutar la política monetaria.
[4] Es importante señalar que la flexibilización cambiaria sólo debe ejecutarse bajo un cambio importante en la política fiscal, reduciendo el déficit y los requerimientos de deuda actuales.
[5] Entre octubre y diciembre del 2017, período en cuestión, se observa una reducción de disponibilidades de la banca local en instituciones financieras en el exterior y de un incremento de préstamos de la propia banca local en bancos internacionales por los montos que aparecen como depósitos en el BCRD.
[6] Es importante reconocer que los valores o títulos de deuda en circulación del BCRD están denominados en pesos dominicanos y no en moneda extranjera. Sin embargo, la comparación sigue proveyendo una idea clara de la posición patrimonial del ente emisor de dinero en un momento determinado.