Es muy frecuente leer en la doctrina administrativista que los recursos en sede administrativa (reconsideración, jerárquico y de alzada o jerárquico impropio) se encuentran regidos por principios de naturaleza jurisdiccional. El principio de congruencia administrativa es uno de éstos. En virtud de este principio, la Administración pública solo puede desplegar sus facultades de revisión en la medida que las pretensiones y motivos de inconformidad de la parte impetrante lo permitan (Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo, 8ª ed., Madrid, Tecnos, 2012, pp. 511-512; y Gamero Casado, Eduardo; y, Fernández Ramos, Severiano, Manual Básico de Derecho Administrativo, 12ª ed., 2015, pp. 395-396). Es por ello que, conforme lo expresan Escuin Palop y Garían Belando en su obra “Los recursos administrativos”, la entidad de derecho público apoderada de un recurso en sede administrativa solo puede revisar única y exclusivamente aquella actividad o inactividad administrativa antijurídica “denunciada por la persona recurrente” (Escuin Palop, Vicente, y Belando Garín, Beatiz. Los Recursos Administrativos, Madrid, Civitas, 2011, pp. 203-207). En otras palabras, la Administración no puede decidir o resolver “extra” o “ultra petita”. La Ley No. 107-13, sobre Derechos de las Personas en sus relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, en el literal “a” de su artículo 28, resulta clara: “Pondrán fin al procedimiento administrativo: a. La resolución, que debe dar respuesta congruente y razonada a todas las cuestiones.”
Así lo han planteado también Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su monumental obra “Curso de Derecho Administrativo”. El principio de congruencia, en el procedimiento administrativo, tiene el mismo alcance que en el procedimiento judicial. Expresan, en ese tenor, los citados autores: “Lo que interesa precisar en este momento es el alcance efectivo que en el procedimiento administrativo tiene el principio de congruencia, que, tal y como se formula en el ámbito del proceso civil (…), exige que las sentencias guarden la debida correspondencia con las pretensiones ejercidas por las partes (…), prohibiendo, en consecuencia, al Juez o Tribunal otorgar más de lo pedido (ultra petita), o cosa distinta de la efectivamente reclamada (extra petitia), so pena de incurrir en un vicio susceptible de determinar la revocación del fallo (…).”(García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, II, 4ª ed., Madrid, 1997, p. 493).
Cualquier desbordamiento del ente u órgano administrativo, respecto de las pretensiones establecidas en la instancia recursiva, no podría producirse de forma oficiosa y al margen de los interesados en el procedimiento administrativo. Empero, si la Administración advirtiese la cuestionada necesidad —puesto que, a mi juicio, sería ilegal, ya que la Ley No. 107-13 no previó tal posibilidad, contrario al ordenamiento español— de pronunciarse en torno a aspectos no previstos en el recurso administrativo de que se trate, debe hacerlo de conocimiento de las partes de manera previa a resolver el recurso, resguardando así el derecho de defensa. El principio contradictorio habrá de ser observado a plenitud.
La doctrina dominicana, en torno a esto último, ha sido conteste. Franklin Concepción Acosta, juez de la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo, en sus comentarios vertidos en su obra denominada “Apuntada Ley No. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo”, al calco de lo expresado por el profesor español Miguel Sánchez Morón en su libro citado al inicio de este trabajo, indica lo que sigue: “Cuando, como es obligado, recae resolución expresa que pone fin al procedimiento, ésta debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Rige, pues, un principio de congruencia (…) Sin embargo, el principio de congruencia es relativo, máximo en el procedimiento administrativo, dado el carácter informal de éste y la obligación que la Administración tiene de aplicar el Derecho en todo caso. A lo largo del mismo pueden surgir cuestiones nuevas y conexas con la inicial, en virtud de las alegaciones, informes o pruebas. En estos casos, el órgano competente debe ponérselas de manifiestos para que puedan formular alegaciones y aportar pruebas al respecto durante un plazo razonable, antes de resolver.” (Concepción Acosta, Franklin. Apuntada Ley No. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, Santo Domingo, 2016, pp. 449-450)
La Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo (TSA), no obstante lo explicado por el magistrado Concepción Acosta —quien, como se dijo, forma parte de ese mismo tribunal—, rechazó lo antes planteado. Ni siquiera el ilustrado juez siguió sus propios pasos doctrinales, aun sea en un voto disidente. Se trata de la sentencia No. 293/2016, dictada en fecha 22 de julio del 2016. En dicho caso, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), al ser apoderada de un recurso jerárquico promovido por un oferente descalificado, decidió ciertamente anular la adjudicación, pero sobre la base de motivos que no fueron incluidos en la instancia recursiva y que, peor aún, nunca fueron sometidos al debate contradictorio. De ahí que se planteara en el recurso contencioso administrativo, del cual resultara apoderada la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo, la vulneración —por parte de la DGCP— al principio de congruencia administrativa, previsto en la letra “a” del art. 28 de la Ley No. 107-13, y, con éste, a los principios de juridicidad y del debido proceso administrativo, plasmados en los artículos 3.1 y 3.22 de la citada legislación, y al derecho fundamental a la buena administración (art. 4, Ley No. 107-13).
Como dije, la Tercera Sala del TSA, desnaturalizando los medios expuestos, rechazó el recurso y refrendó la tesis contraria a la visión garantista del procedimiento administrativo asumida por el legislador en la Ley 107-13. Con esto, la justicia administrativa de fondo o principal sigue dejando en desamparo a los administrados, renegando su rol como rompeolas de las embestidas en las que incurre una Administración pública que históricamente ha rehuido y rehúye todavía a la legalidad. Todo esto en detrimento de las personas y, en definitiva, del Estado constitucional.