Como en los 1980´y 1990´s, nuevamente se vuelve al debate sobre el concepto de incentivos fiscales dirigido a promover la inversión y el desarrollo económico de un sector o región, sobre la base que si son beneficiosos para la economía y para la sociedad, o si representan un “sacrificio fiscal” o lo que llaman un “gasto tributario”. Los términos y argumentos han cambiado, pero el debate y políticas de fondo son los mismos. Los fiscalistas encargados de recaudar impuestos, lo consideran un gasto tributario, que deberían eliminarse o reducirse al mínimo, con el objetivo de recaudar más impuestos para que dichos recursos se gasten vía el Presupuesto Nacional. Para mi un mejor término es de “inversión tributaria”, pues los recursos exentos se utilizan para compras de maquinarias, en crear empleo, en nuevos proyectos y áreas sociales. Claro, salvo casos de fraudes impositivos por algún empresario inescrupuloso.
La visión del fiscalista es generalmente focalizada en aumentar los impuestos, como meta de éxito. En mi opinión, este es un criterio muy limitado y sin visión global de los problemas del desarrollo. En el Misterio de Hacienda, un equipo de expertos, en un estudio han señalado que el gasto tributario asciende a RD$ 201,752 millones, que a su juicio, debería cobrarlo el Gobierno, para que pueda invertirlo en diferentes programas. La señalada cifra tan elevada es producto de un sofisma. Es solo un dato estadístico creado para dramatizar el caso y justificar exigir más impuestos. De paso, no toma en cuenta las elasticidades del cobro de esos impuestos ni su impacto en la economía.
Por otro lado, el Gobierno no invierte mejor que los privados. Los dos tiene sus funciones y objetivos. Pero es el sector privado es quien crea riquezas y sus inversiones tienen un mayor multiplicador y encadenamientos hacia atrás y hacia delante. Sus inversiones tienen más efectos en cascada que el gasto corriente. Utiliza más materia prima nacional y crea más empleos. Más cuando nuestro Presupuesto Nacional destina el 80 % en gastos corrientes por una hipertrofiado clientelismo político de botellas y privilegios, muy bajas en inversiones productivas, por el elevado grado de corrupción y sobreprecios de obras.
Muchos economistas, empresarios y políticos, consideramos que en un país en vías de desarrollo, con falta de producción a todos los niveles y tanto desempleo, que los incentivos fiscales son un instrumento muy válido para nuestra realidad, para dirigir la inversión privada con riesgos, hacia el turismo, zonas francas, en la frontera, energía renovables, minería, investigación, en la industrias, agricultura, las exportaciones, salud y vivienda social. Por falta de mejor definición, yo pensaría que los economistas desarrollistas, tomamos diferentes variables para hacer políticas públicas, sean sociales, productivas, equilibrio del desarrollo geográfico, diversificación de la producción y exportaciones y objetivos de crear más empleos productivos. No vemos como primordial recaudar más impuestos a expensas de gravar a la ciudadanía y los sectores productivos con poca competitividad.
Hoy el Estado cobra muchos impuestos dado al éxito de las políticas de diversificar la economía sobre la base de orientar la inversión por la vía de incentivos y exoneraciones reguladas por leyes específicas y por el impuesto indirecto del ITBIS. El concepto del gasto tributario, es como mirar una vaso con agua hasta la mitad, y expresar que está medio lleno, o medio vacío. Como todas la ideas y criterios políticos, económicos, históricos y filosóficos, cada respuesta depende de la concepción y pensamiento del autor. Ninguna idea o dogma es permanente, y ninguna es inmutable. Al final, la concepción de una pensamiento tributario, depende de tu visión de la economía, política y de la sociedad. Todo, al final, es relativo, dependiendo de los criterios y amplitud de enfoque del expositor o del Gobierno.
El 7 de abril de los corrientes, leí un buen artículo en el periódico Hoy, de la Lida. Germania Montás, que me pareció muy factual y equilibrado. Aunque no estoy de acuerdo con algunas de sus ideas fiscalistas, me gustó mucho su artículo y ponderación. Ella explicó bien el concepto técnico del llamado gasto tributario, pero también señaló que cada país crea su sistema basado en su realidad y en sus objetivos de política económica y social. No es lo mismo una receta para Estados Unidos que la misma para nuestro país. Ella acepta introducir en la ecuación el factor de metas políticas, sociales, económicas y hasta sociológicas. Es un artículo que plantea serias preguntas.
No vemos como primordial recaudar más impuestos a expensas de gravar a la ciudadanía y los sectores productivos con poca competitividad.
Ahora, deseo explicar mi idea de los incentivos fiscales. Por ejemplo, sin la antigua Ley 153 de Desarrollo Turístico y la Ley 8-90 de Zonas Francas y la Ley 299 de Desarrollo Industrial, que brindaban incentivos fiscales, no se hubieran construido tan rápido estos tres sectores pilares de la economía desde mediados de los 80´s y 90´s, ni se hubieran creado tantos miles de empleos. No entiendo por qué equivocadamente llamarle “sacrificio fiscal” o “gasto tributario”. Debido a esos incentivos se logró crear grandes riquezas, valor agregado y aumentar la demanda general. De hecho, si no se hubieran creado estos sectores en base a inversiones con exenciones del ISR y arancelarias, el Estado no estaría cobrando tantos impuestos directos e indirectos de esos sectores.
En todo caso, el término inversión tributaria es más correcta que gasto, pues con esas exenciones se han realizados millones de inversiones y creado más de 600,00 empleos, en zonas francas, hoteles, sector eléctrico, industrias, agricultura, y en otros sectores. El fiscalista tampoco mide ni cuantifica, el efecto multiplicador de las inversiones y los procesos de encadenamientos, pues por ejemplo los hoteles, crean empleos, donde había miseria y alto desempleo, los empleados y trabajadores pagan impuestos al consumir y gastar y también ayudan grandemente a la economía comprando alimentos, casas, neveras, motores, bienes y servicios, y generan divisas.
Por lo tanto, si se cuantifica todos los beneficios que generan los sectores que bajo leyes han recibido y reciben incentivos, estoy seguro que el país y la sociedad ganó mucho más otorgándole las exenciones a los hoteleros hoy con 70,000 habitaciones, a los parques industriales, proyectos mineros, las 465 industrias de zonas francas con cerca de 165,000 empleos directos, que si el dinero hubiera entrado a las finanzas del Estado y se esfumara en gastos corrientes o en la corrupción rampante que existe. Sin los incentivos a la agricultura, todos los equipos como tractores, maquinarias y materia prima costarían más, y harían el sector menos rentable. Igual, las exoneraciones son necesarias para instalar nuevas plantas eléctricas y proyectos de energía renovables que son de capital intensivo y todas las maquinarias y equipos se tiene que importar.
Por ejemplo, si no fuera por las exenciones a sus equipos y maquinarias, el proyecto de Barrick Gold, hubiese sido mucho más caro y quizás era inviable. Y hoy la Barrick le brinda el 50 % de sus ingresos al Estado y ayuda a mantener la tasa de cambio estable. Si las plantas eléctricas no son exoneradas de su consumo de petróleo o gas, entonces se traspasará el costo del impuesto y se tendrá que aumentar la tarifa eléctrica. Al final, pues, son decisiones tomadas sobre la base de la política y social global. Igual con las exoneraciones del ITBIS al importar equipos y piezas. Si pagan todos los impuestos entonces los costos fueran altísimos y quizás no se realizarían nuevos proyectos en un sector con tantos riesgos y atrasos en los de pagos a los generadores.
ASONAHORES en un estudio afirma que el sector hotelero demanda y compra RD$ 22,600 millones al año, en productos agrícolas, carnes, leche, pastas, bebidas, vegetales, plátanos, huevos, pollos, más los servicios que utilizan de transporte. El país recibe 5 millones de turistas al año. Todo lo que consumen los turistas que sea de origen nacional, es como una exportación, más los gastos en el país. Se han cuantificado estos efectos y su multiplicador. No, el fiscalista solo ve el tema de la exoneración de impuestos, que en el Turismo solo representa el .025 % (RD$ 5,033 MM) del mal llamado gasto tributario de RD 201,752 MM. Los hoteles, tours operadores, transporte de autobuses, generan muchísimo más impuestos y generan US$ 4,500 millones al año. Hay, pues, que ver los efectos positivos en su conjunto, y no solo con miopía observar el dato de recaudación tributaria. Es necesario una visión económica global de beneficios a la sociedad.
No estoy de acuerdo con el término de “gasto tributario” que acuñó en 1967 el experto abogado tributario Stanley Surrey que cita la Licda. German y después perfeccionó junto con Paul McDaniel en un ensayo de 1985. Es cierto que su idea de cuantificar las exenciones y huecos de evasión (loopholes), sirvió para crear conciencia del caso norteamericano. Es igual cierto, que varios informes de la OECD también han incorporado el término y estadísticas, pero los Gobiernos de la UE no le han hecho caso y todos brindan incentivos y subsidios a sus sectores tradicionales y/o prioritarios.
Hay que tomar nota que para esos expertos tributarios tanto en Estados Unidos, como otros países industrializados, el uso del término, tenía otro objetivo y contexto, muy diferente al de un país en vías de desarrollo. Pero igual, hubo y hay economistas detractores, que consideran el criterio y el término muy estrecho y errado, como bien explicó el economista Leonard E. Burman en un artículo publicado en National Tax Journal de septiembre de 2003 y también otros economistas que siguen creyendo en los incentivos para impulsar el crecimiento de sectores o áreas.
Una cosa es que un brillante profesor ponga una idea o criterio de moda en un sector de las ideas económicas, y otra es que hubiera absoluto consenso sobre la misma, o si fue aplicado por los Gobiernos en su propio país o en otros. Hay mucha literatura a favor del concepto, como mucha en contra. Y en realidad no hay consenso, como es de esperar. Por otro lado, todos los Gobiernos de Estados Unidos, los países europeos y en América Latina siguieron la política de incentivos fiscales dirigidos. En el 1990 el presidente Balaguer escuchando recomendaciones de organismo internacionales, desmontó y eliminó las mismas leyes de incentivos que él promulgó y que tuvieron tantos éxitos. Siempre pensé y escribí que fue un error.
Ahora entremos al caso dominicano y la realidad. Los que creen en el concepto del “gasto tributario” señalan en el estudio que el Estado deja de percibir RD$ 201,752 millones, o el 6.7 % del PIB. Para mi es un sofisma falso, una ilusión estadística y sin realismo de flujo de caja. No es cierto que el Estado necesariamente dejó de recaudar esa suma y gastarlo, pues sin los incentivos no hubieran nacido y crecido esos sectores. Hoy en día si le quitan los incentivos que tienen, se pueden caer y desaparecer varios sectores, como zonas francas, turismo, minería, energía renovable, leyes desarrollo fronterizo y de exportaciones. Además, se calcula que el 48 % lo representa el ITBIS, que son exenciones sobre bienes básicos de consumo, medicamentos, gastos de salud y alimentos. Y quien recomendaría gravar los alimentos y medicamentos y otros gastos de salud?
Como se puede pedir gravar con impuestos estos productos con un salario mínimo mensual tan bajo y con una clase media ya ahogada sin buenos sueldos y altos costos de la vida. Deseamos bajar la pobreza o no? Si la deseamos reducir la pobreza, pues esa objetivo tiene un costo, empezando con no gravar más con impuestos indirectos al pueblo consumidor y aumentarle los salarios. Me pregunto con un sueldo mínimo promedio mensual de RD$ 12,000.00, como se puede pedir que se eliminen las exenciones para recaudar más, penalizando gravemente a las clases medias, media baja y los pobres. Hacerlo subiría el costo de la vida. Igual, que el concepto de ampliar la base del ITBIS, equivale a gravar todos los bienes básicos de la canasta familiar con el 18 %. Eso no es realista en este país.
Las exenciones del Impuesto sobre la Renta representan el 10 % del total, pero la gran mayoría de las exenciones son para los trabajadores y asalariados. La deducción de los salarios es hasta RD$ 33,000.00 mensual. Si se eliminan, los afectará en su costo de la vida. El caso de los hidrocarburos es igual, representan el 14 % del total. Ahora, si se eliminan, habrá que subir la gasolina, el gasoil para plantas eléctricas y el costo del gas natural. En el caso eléctrico se tendría que subir la tarifa eléctrica a los consumidores, el comercio y las industrias.
Es, pues, muy difícil en un país pobre y con falta de producción y exportaciones, eliminar exenciones que se tuvieron que aplicar, porque en realidad los impuestos estaban y están altos. Hay dos caminos, o se eliminan las exenciones, y/o se reducen la tasas de impuestos o se aumenta la tarifa eléctrica y los precios. Esta decisión es política-social y de carácter económico, y eso depende del pensamiento social y económico prevaleciente.
Sin embargo, si creo pertinente que se revisen las leyes para mejorar sus aplicaciones, facilitar los tramites, mejorar controles y regulaciones para que no se produzcan fraudes o desvíos, limitar ciertas exenciones a plazos y tiempos y para introducir nuevos criterios de económicos y sociales, de empleos, niveles de salarios, generación de divisas, etc. Eso si es posible y se debe realizar, pero para mejorar las leyes y sus controles, no para eliminar las leyes y las exenciones. Todavía somos un país en vías de desarrollo con muy mala competitividad, con el tiempo vendrá el momento de gradualmente reducir muchos de los incentivos, porque ya esos sectores beneficiados estarán desarrollados. Pero por ahora, estamos en la fase de desarrollo de áreas, como el turismo en el Sureste, las zonas francas y proyectos en la frontera y aumentar drásticamente las exportaciones nacionales.
A mi juicio a corto plazo mucho más urgente es revisar la filosofía, montos y racionalidad de los gastos del Presupuesto. Los técnicos de Hacienda deberían tener el mismos interés en conocer si el Estado en sus Presupuestos malgasta los recursos, si es eficiente o no. Se debe conocer si tan elevados gastos son racionales y si las inversiones están bien dirigidas a crear empleos y tener un efecto multiplicador o si las obras públicas tienen un alto sobreprecio distorsionador, que opera como un impuesto encubierto. Es de preocupación ver como el 80 % del Presupuesto se va en gastos corrientes, aunque reconozco que muchos claro son necesarios.
Hay que preguntarse por qué el Gobierno consolidado ha creado más de 250,000 empleos desde 2004. Por qué las tres Edes como publicó el experto Bernardo Castellanos aumentaron la empleomanía de 7,000 en el 2004 a 11,552 al 2014. Por qué todo el sector eléctrico emplea 11,500 personas con una nómina mensual de US$ 31.4 millones. Castellanos señala que la nómina del sector eléctrico subió un 56 % en 10 años, desde el 2004. Igual, se informó que en el Ministerio de Educación se han nombrado 44,000 nuevos empleos desde aplicó el 4 %. El clientelismo políticos, los dobles y triples sueldos y botellas ahogan el gasto del personal público. El exceso de empleomanía pública y los altos sueldos de funcionarios son en esencia un impuesto que paga el contribuyente.
Para qué necesitamos tantos Ministerios, Institutos, Consejos, Centros y tres Altas Cortes, que bien podrían ser Departamentos de dentro de la Suprema Corte de Justicia, que han creado no solo un Estado patrimonial y clientelista político, sino peor, un Estado hipertrofiado, que es pagado por todos los ciudadanos y su despilfarro castiga aún más a la clase y media y los pobres. Por eso realmente salvo, las dádivas de tarjetas, no existe una real política de reducción de la pobreza y de crear empleos digno bien remunerados.
Por lo tanto, los fiscalistas y políticos que desean imponer más impuestos, primero que revisen la racionalidad del gasto público, reduzcan los sobre precios en más de 30 % mínimo en los proyectos de obras y que pongan la casa fiscal y presupuestaria en orden. Después de siete reformas fiscales en 10 años, el problema está en el gasto irracional, no en los ingresos. Debemos ver con visión de conjunto las necesidades y soluciones, no sólo caerle encima con sofismas a las leyes de incentivo al desarrollo, que han sido y son la gallina de los huevos de oro.