La preocupación de la comunidad internacional sobre el tema migratorio dominicano pareciera circunscribirse a un único punto que nuestras autoridades nacionales se han empeñado en refutar: la posibilidad de que el gobierno lleve a cabo deportaciones masivas de extranjeros. Si bien el término pareciera ser utilizado indistintamente por todos, resulta evidente que son pocos los que realmente comprenden su significado.
Antes de adentrarnos en el concepto y sus implicaciones, empecemos por lo básico: el derecho internacional reconoce expresamente la potestad que tienen los Estados, en el pleno ejercicio de su soberanía, de controlar sus fronteras, definir los requisitos de ingreso, estancia y expulsión de los extranjeros de su territorio y, en general, de establecer sus políticas migratorias, respetando siempre las obligaciones contraídas en materia de derechos humanos (1).
En virtud de lo anterior, distintos Estados reconocen que el Derecho de Circulación y Residencia es exclusivo de sus nacionales. El ejercicio de este derecho por parte de los extranjeros se encuentra limitado y exige que su entrada y permanencia esté acorde con lo dispuesto por las leyes de extranjería e inmigración (2). De lo contrario, el Estado en cuestión podrá proceder a expulsarles de su territorio. Esta facultad encuentra algunas limitaciones, dentro de las cuales está la prohibición de la expulsión colectiva de extranjeros (3).
Contrario a como su nombre pareciera indicar, la expulsión colectiva de extranjeros (usualmente denominada ‘deportaciones masivas’) poco tiene que ver con la cantidad de extranjeros que sean expulsados de un territorio, sino con la ausencia o no de un procedimiento que tome en consideración la situación particular de cada extranjero involucrado. Es decir que “una expulsión se torna colectiva cuando la decisión de expulsar no se basa en casos individuales sino en consideraciones de grupo, aunque el grupo en cuestión no sea numeroso” (4).
De modo que para que se considere que un Estado no ha cometido falta alguna en este sentido, deberá probar que ha seguido las reglas del debido proceso. Esta obligación no se deriva solamente de los tratados internacionales ratificados por la República Dominicana, sino que se encuentra establecida expresamente en nuestra Constitución y ha sido desarrollada de manera más amplia por la Ley 107-13 de Derechos de las Personas en su Relación con la Administración y de Procedimiento Administrativo.
Precisamente, el artículo 69 constitucional establece el derecho que tiene toda persona (sin distinción) a obtener la tutela judicial efectiva, con respeto del debido proceso, conformado por las siguientes garantías mínimas: justicia accesible, oportuna y gratuita; derecho a ser oído, dentro de un plazo razonable; derecho a que se presuma su inocencia, respetando el derecho de defensa; derecho a un juicio público, oral y contradictorio; derecho a no ser juzgado dos veces por la misma causa; derecho a recurrir; etc. Las normas de debido proceso aplican también para las actuaciones administrativas, como es el proceso de deportación.
En cuanto a la Ley 107-13, destacan las disposiciones sobre la potestad sancionadora que, siendo la deportación un acto administrativo sancionador, le son aplicadas. En primer lugar, están los principios del procedimiento sancionador (art. 42), a saber: la función instructora y sancionadora deben de estar separadas y encomendadas a funcionarios distintos; derecho del presunto responsable de ser notificado sobre los hechos imputados, las infracciones que estos constituyan, las posibles sanciones, la identidad de la autoridad competente, entre otros; derecho del presunto responsable a hacer uso de los medios de defensa, formular alegatos y que estos sean tomados en cuenta; derecho a que se adopten medidas cautelares; presunción de inocencia; etc.
Además, dicha ley establece, entre otras cosas, que la carga de la prueba corresponderá a la Administración, en este caso a la Dirección General de Migración (DGM) (art. 43) y que las sanciones administrativas no podrán implicar en ningún caso la privación de libertad (art. 38). Esta última disposición implica que los funcionarios de migración que conozcan del proceso de deportación no podrán ordenar ‘el arresto’ o ‘detención’ de ningún extranjero en condición migratoria irregular. Si bien escapa al objeto de esta reflexión, es de interés analizar las consecuencias de dicho artículo para las detenciones migratorias.
Las disposiciones antes mencionadas vienen a complementar y a transformar radicalmente el contenido de la Ley General de Migración No. 285-04 y su Reglamento de Aplicación, al igual que la forma en la que se han venido ejecutando las deportaciones en la República Dominicana. Particularmente y ante la posible avalancha de deportaciones que tendrá lugar en los próximos meses, como resultado de la llegada a término del Plan Nacional de Regularización, preocupa no observar que se estén tomando las medidas necesarias para garantizar un debido proceso a cada extranjero acusado de infringir nuestras las leyes migratorias. Por ejemplo, la formación de nuevos funcionarios para la instrumentación de los procesos y la capacitación de los ya existentes, disponibilidad suficiente de intérpretes y defensores, capacitación de funcionarios especializados para los casos en que estén involucrados menores de edad, etc. No obstante, lo que más preocupa es el aparente desconocimiento generalizado de que cada proceso de deportación debe respetar las garantías mínimas que hemos mencionado más arriba; que quien debe constatar el estatus migratorio de un extranjero no es un policía o militar, sino los agentes que la DGM haya designado y siguiendo las reglas del debido proceso.
El país se encuentra actualmente en la mira de la comunidad internacional y debe cuidarse de no dar fundamento a quienes no titubean ante la oportunidad de señalar con dedo acusador nuestras faltas. En esta última etapa del Plan de Regularización de Extranjeros, la ardua labor emprendida por las autoridades dominicanas corre el riesgo echarse por tierra, de no tomarse medidas para cumplir efectivamente con la obligación de no realizar deportaciones colectivas. Más que nada, está en juego la dignidad y derechos de aquellas personas que, como muchos dominicanos en el extranjero, no tienen otra culpa que la aspirar a una vida mejor.
Notas
1. Ver art. 13 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y art. 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), ambos firmados y ratificados por el Estado Dominicano.
2. Al respecto, ver: Constitución de Paraguay, art. 41; Constitución de España, art. 19; Constitución de Perú, art. 2.11, Constitución de Panamá, art. 27; Constitución de Nicaragua, art. 31. Ver también: Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), art. 45.
3. CADH, art. 22.
4. Comisión IDH. Informe sobre terrorismo y derechos humanos. OEA/Ser.L/V/ll.116, 22 octubre 2002, párr. 404.