Ahora que estamos en el umbral de un necesario Pacto Fiscal resulta oportuno evaluar las circunstancias impositivas del sector turístico. El hecho de que ese sector este viviendo hoy día la mayor bonanza de su historia no es óbice para que se le quiera victimizar con mayores impuestos. Tampoco debe albergase ningún resentimiento xenófobo porque la casi totalidad de los hoteles sea de propiedad extranjera y estos disfruten de generosos incentivos fiscales. Pero ciertas situaciones de su entramado impositivo parecen negar la realidad y sugieren que se requiere una importante reingeniería.
Es ampliamente conocido que el sector turístico ha venido disfrutando de un importante paquete de incentivos fiscales desde que por primera vez fueron creados por ley en el 1971. Las exenciones principales son las que conciernen al Impuesto Sobre la Renta sobre los beneficios de las empresas, las exoneraciones de los impuestos de importación para todas las compras en el exterior y los impuestos municipales. Aunque ha habido algunas concesiones presidenciales adicionales en el pasado, el paquete actual está establecido en la más reciente Ley No.195-13 que amplió los plazos de exención y abarcó territorios no elegibles anteriormente. El total del “gasto tributario” del sector turístico –es decir, el costo de las exenciones– para el 2016 fue estimado por el Ministerio de Hacienda en unos RD$5,801 millones.
Por otro lado, los datos revelan que el actual aporte tributario del sector turístico es pírrico. De acuerdo a la Rendición de Cuentas 2016 del MITUR, la cuenta de “Hoteles, Bares y Restaurantes” del Sistema de Cuentas Nacionales significó en el 2016 un valor agregado de RD$249,540.2 millones, para una participación de 8% en el PIB (aunque esto no incluye otros insumos de la industria como el transporte y una amplia gama de otros bienes y servicios). El sector turístico tributó RD$8,029,400 provenientes del pago del ITBIS a las operaciones –principalmente hoteleras—y del ingreso por tasas aeronáuticas y la tarjeta de turista, lo cual significó menos de un tercio del uno 1% de ese valor agregado. La proporción que esa contribución represento del total de ingresos tributarios ese año ascendió apenas a un 1.7%%, algo insignificante para el sector que se tiene como el principal de la economía. De ahí que se imponga plantearse si existen bases sólidas para que la situación del sector, frente al déficit fiscal del Estado, permanezca así.
En primer lugar, frente al Pacto Fiscal esperado pende cual espada de Damocles sobre el sector la amenaza de que se le retiren los generosos incentivos fiscales de que goza. La eliminación de incentivos figura como una de las opciones principales para aumentar las recaudaciones. De ahí que haya que preguntarse si el retiro –total o parcial—de esos incentivos provocaría una reacción de tal magnitud que se lleve de encuentro los rutilantes atractivos del sector para la inversión extranjera y genere una acre actitud de los inversores ya instalados aquí. También habría que preguntarse si los empresarios del sector aceptarían la elevación de sus cargas impositivas si los servicios públicos a que tienen derecho son mejorados sustancialmente.
Las evidencias abundan que los incentivos fiscales no juegan un papel determinante en la decisión de los inversores turísticos extranjeros de establecerse en el país. Un estudio de la OEA del 1990 así lo estableció, señalando que esos inversores están acostumbrados a pagar impuestos en sus países de origen –mayormente del primer mundo—y, en consecuencia no requieren esa golosina ( ver “The Impact of Tourism Investment Incentives in the Caribbean Region”, https://searchworks.stanford.edu/view/725009). Son otros los factores que tomaran en cuenta, entre los cuales sobresale la potencial demanda por los servicios turísticos.
Abonando esa conclusión, el “Documento de Marco Sectorial de Turismo” del BID (2014, p.9-10, http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=39214139 ) dice: “Estudios sugieren que los beneficios fiscales no necesariamente promueven la IED en el sector turismo. Utilizando datos de panel para seis islas de la Organización de Estados del Caribe Oriental, Chai y Goyal (2008) encontraron que los beneficios fiscales no tienen un impacto estadísticamente significativo en la atracción de IED en comparación con la calidad de la infraestructura y las instituciones, pese a que los ingresos tributarios que el Estado deja de capturar por dichas exenciones fluctúa entre 10% y 16% del PIB de dichas islas. Otros estudios econométricos sostienen esta misma conclusión, demostrando que, para países en desarrollo, los incentivos fiscales no contrarrestan eficazmente las condiciones de un clima de inversión poco atractivo (como mala infraestructura y débil gobernanza) que afectan la inversión privada y la IED en diversos sectores, incluido el turismo, siendo por ello necesario resolver primero las carencias en dichos bienes públicos que pueden generar retorno económico a las inversiones privadas (Wells et. al, 2001; OECD 2008; Banco Mundial, 2013).”
Por otro lado, un reciente estudio del Banco Mundial (“Promoting Growth in the Caribbean: Tax Incentives in Theory and Practice”, 2013, http://documents.worldbank.org/curated/en/198981468011437275/pdf/785860WP04-0Pr00Box377349B00PUBLIC0.pdf) dice (p.9 y 10): “Para mejorar la recaudación tributaria por parte del sector turístico, la administración tributaria de la Republica Dominicana (DGII) acometió una investigación profunda del sector hotelero del “todo incluido” en el país. Los hallazgos principales son que el ISC y el ITBIS se mantenían en lo mínimo por tres razones: 1) las reservaciones son manejadas por intermediarios ligados al operador hotelero pero localizados en países que no tienen impuestos o son mínimos; 2) los hoteles declaraban tarifas diarias a la DGII que eran menores que los costos operacionales por huésped, 3) los hoteles reportaban perdidas permanentemente a la DGII así como deudas a los intermediarios.” “La descripción del comportamiento de planificación del sector turístico de la RD ejemplifica la cuestionable justificación de proveerle exenciones impositivas a una de las industrias de la región que es de las más competitivas.”
El economista A. Dauhajre refrendó estos hallazgos más recientemente todavía. En un artículo publicado en el periódico El Caribe en fecha 10/04/17 concluía de la siguiente manera: “A los hoteles se les exonera todo, incluyendo el impuesto sobre la renta durante los primeros 15 años (Ley 195-13). Los acogidos a leyes de incentivos anteriores y que habían agotado el período de exención de 10 años o están próximo a hacerlo, sobre la base de remodelaciones, pueden solicitar 15 años más. Como si esto fuera poco, el Gobierno les permite a los dueños de los hoteles retener como beneficio una parte considerable del Itbis que pagan los turistas. ¿Por qué? Porque gracias al Acuerdo de Precios Anticipados entre la DGII y Asonahores, vigente desde el 2013, a hoteles que cobran al turista US$350 por noche-persona (todo incluido), se les autoriza a liquidar el Itbis a la DGII como si el turista hubiese pagado US$75.”
Dauhajre agrega: “Lo anterior explica por qué se da en el país un fenómeno desconocido en el resto de esta Galaxia: una creciente inversión en hoteles coexistiendo con una industria hotelera que de manera consolidada declara pérdidas ante la DGII. Las pérdidas registradas por los hoteles en el país en el período 2007-2015 alcanzaron RD$49,316 millones. Explica también por qué en el período 2013-2016, la inversión pública en infraestructura vial en beneficio del turismo y promoción turística en exterior han representado el 295% y 42%, respectivamente, del total del impuesto sobre la renta pagado por el sector hotelero, los ratios más altos del mundo. Lo que la teoría económica no puede explicar es el porqué si nuestros hoteles pierden tanto dinero, nuestros bancos, al final del 2016, mantenían préstamos a los hoteles por RD$42,660 millones.”
Ahora bien, los ejecutivos de Asonahores han pedido que no se le retiren los incentivos a la industria turística. Basan su petición en el argumento de que el gasto tributario es comparativamente bajo y que los destinos competidores los mantienen y aumentan (http://hoy.com.do/los-incentivos-fiscales-en-el-sector-turismo-tienen-alta-tasa-de-retorno/). Además, hace tiempo que Asonahores está pidiendo la devolución del ITBIS a los turistas, tal y como hacen varios destinos del Caribe en base de que el mismo representa un contraproducente impuesto a la exportación.
Las realidades repasadas sobre los incentivos al sector versus las peticiones de Asonahores dan pie para pensar que se impone una negociación. No porque estemos atravesando por la más grande bonanza que ha experimentado el sector en todos los años de su existencia. Es más bien por materia de justicia contributiva. El sector debe reconocer que es el país quien aporta, a través de sus atractivos y dotación de recursos, los grandes beneficios que derivan los empresarios y la justicia de que su contribución impositiva aumente significativamente.
Una alternativa seria, por ejemplo, la de devolver el ITBIS a los turistas a cambio del retiro de las exenciones (lo cual no lastimaría, por su bajo monto, la salud del sector ni desincentivaría las inversiones). Por otro lado, la esquizoide situación de declarar perdidas año tras año por parte de los hoteles debe desaparecer totalmente. En adición, la DGII deberá cobrar sobre las tarifas reales de los hoteles y no sobre una proporción de ellas. Finalmente, el importe de la Tarjeta de Turista del impuesto de salida debe duplicarse ya que hace décadas que están fijos. Solo si el país logra estas conquistas podría entonces decirse que el sector turístico goza de sanidad impositiva.