“El primer deber de un hombre es pensar por sí mismo”-José Martí.
El señor Bernardo Castellanos, uno de nuestros expertos en materia eléctrica, expuso recientemente sus consideraciones sobre la no necesidad de reforma del subsector eléctrico nacional (31-08-2020). También abordó importantes temas conexos, como son los alcances de la rectoría ministerial, así como de la tutela administrativa que es ejercida por los ministerios respecto a los organismos autónomos y descentralizados competencialmente afines.
Sin ningún ánimo de polemizar con el señor Castellanos, nos permitimos expresar algunas consideraciones sobre los contenidos de su trabajo.
- Afirmación: el marco normativo actual del subsector eléctrico no requiere reforma alguna. Como sabemos, la industria eléctrica está organizada por la Ley General de Electricidad núm. 125-01, incluido su reglamento de aplicación con sus múltiples modificaciones. Además, habría que incorporar al análisis, como ya se ha hecho en un estudio en curso desarrollado por el Fondo de Asistencia Técnica (TAF) para la Energía Sostenible de la Unión Europea, otros 18 documentos normativos adicionales, entre leyes, decretos y reglamentos, relacionados directamente con el sector energético nacional.
Un análisis detallado de esta normatividad revela serios vacíos legales generales e innumerables inconsistencias en el otorgamiento de concesiones, gestión de las distribuidoras, eslabón de transmisión, mecanismos de promoción de las energías renovables (ER) establecidos en la Ley núm. 57-07, compra de energía, generación distribuida, constitución de servidumbres y muchos otros asuntos conexos concretos. El tamaño requerido para un artículo limita la posibilidad de entrar en los necesarios detalles.
Por otro lado, afirmar que no existen solapamientos y duplicaciones de funciones y competencias entre los actores institucionales actuantes, nos parece temerario. Una exhaustiva revisión de la legislación vigente pondría de manifiesto competencias asignadas a más de una autoridad (superposición de funciones) y que hay otras no definidas, pero que son necesarias dadas las características de la etapa actual del desarrollo energético. También podríamos precisar funciones y atribuciones que no están definidas, otras que no están asignadas y otras más que no se ejercen en absoluto.
Estamos frente a un panorama normativo plagado de sesgos, incertidumbres, inconsistencias, imprecisiones y serias omisiones. Estos problemas generan deficiencias de coordinación, desconocimiento de la función rectora, errónea e interesada interpretación del concepto de tutela administrativa y una muy defectuosa y cuestionable regulación de actores y operadores.
Este embrollo-objetivamente existente -independientemente de que lo neguemos o lo aceptemos-, persiste en un marco de inaceptables excesos de discrecionalidad en el ejercicio de determinadas atribuciones. Por ello afirmamos que la fiebre está en la sábana y también, como factor causal importante, en la calidad moral y técnica de las decisiones institucionales adoptadas durante un largo período de tiempo.
2. Afirmación de que el órgano rector no debe presidir necesariamente el consejo directivo de las empresas eléctricas estatales (EEE). En el caso de los ministerios el poder rector se ejerce para regular, diseñar, aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas o suministrar servicios públicos, todo lo cual abarca tanto sus sectores de adscripción (ámbito de su poder de tutela administrativa) como sus unidades desconcentradas (ámbito de su poder jerárquico).
Mal haríamos en crear consejos interinstitucionales en el subsector eléctrico (el caso del segmento distribución), que no estén presididos por el Ministerio de Energía y Minas. No olvidemos que a él corresponde ejercer la rectoría de las políticas públicas “que tienen que desarrollar los institutos autónomos, empresas y patronatos públicos adscritos a sus despachos (de los ministros, JS), así como las funciones de coordinación y control de tutela que les correspondan” (Ley Orgánica 247-12, Art. 24-11).
En efecto, el ministro es “la autoridad superior de la Administración Pública en un ámbito determinado del Estado y, en esta calidad, dispone de prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión necesarias para garantizar la adecuada organización y funcionamiento de su sector” (Art. 25). Los organismos autónomos descentralizados funcionalmente “…estarán adscritos al ministerio que les corresponda, según el mismo criterio, y sometidos a la tutela administrativa de éste (Art. 25).
Esto, obviamente, concierne por igual a las EEE. Si bien gozan de autonomía gerencial, ello no significa que no se conduzcan bajo los lineamientos maestros, políticos y estratégicos, del órgano superior. Estamos totalmente de acuerdo con que sean visualizadas como negocios del Estado y, como tales, administradas bajo los mismos criterios de eficiencia que las privadas (no con la dañina lógica de negocios clientelares).
Es bueno puntualizar que el hecho de que el Memrd presida ahora el consejo directivo de las Edes no implica de ningún modo que tenga poder jerárquico sobre esas diezmadas empresas; tal poder se ejerce en situaciones de centralización, desconcentración o delegación (relaciones interorgánicas de carácter vertical), como es el ejemplo de la Dirección General de Minería. De lo que se trata es de asegurar el control tutelar, que se ejerce únicamente cuando existe descentralización (relaciones intersubjetivas de carácter horizontal).
En este último caso se respeta la autonomía que posee cada una de las empresas u organismos en cuestión. Bien entendida, la tutela administrativa está llamada a garantizar la unidad de mando, la coordinación, coherencia y armonía de la gestión administrativa como un todo, el encauzamiento o direccionamiento estratégico, además de las atribuciones adicionales consignadas en la Ley 247-12, Art. 53).
En el mundo del Estado no puede existir autonomía administrativa sin tutela administrativa. De no ser así los organismos descentralizados fijarían a su antojo, como ha venido ocurriendo, sus propios fines, objetivos y metas. Sin duda, ello terminaría en un caos administrativo y, lo que es peor, se perdería la unidad de mando y la coherencia del accionar administrativo.
En general, las instituciones tuteladas, no importa que existan o no consejos directivos que medien entre ellas y el órgano rector, están compelidas a cumplir con las orientaciones generales del desarrollo nacional y las políticas y acciones que tales orientaciones supongan, todo lo cual, debemos convenir, está fuera del ámbito singular de actuación de cada institución en los sectores de adscripción respectivos.