El ordenamiento jurídico coloca a cargo de las entidades públicas una serie de tareas o actividades, también llamadas cometidos estatales (Sayagués Laso), que serán concretizadas mediante las funciones administrativa, legislativa y jurisdiccional, es decir, ese conjunto de actos jurídicos y actividades materiales para cumplir con los fines públicos. Para ello, el Estado ejerce la función de actuar en relaciones jurídicas como sujeto de derecho gestor del interés público (Brewer-Carías) o función administrativa.
Esta función administrativa se concretiza mediante el ejercicio de potestades o prerrogativas públicas previamente establecidas en la ley. Un ejemplo de estas es la potestad expropiatoria cuya finalidad debe estar orientada al equilibrio entre la propiedad privada y las exigencias del interés general.
La propiedad es definida por el Código Civil como “(…) el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto, con tal de que no se haga de ellas un uso prohibido por las leyes y reglamentos” (artículo 544), a lo que agrega que “nadie puede ser obligado a ceder su propiedad a no ser por causa de utilidad pública, previa justa indemnización pericial, o cuando haya discrepancia en la estimación, por juicio de Tribunal competente” (artículo 545).
La Constitución señala en su artículo 51 que el Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad caracterizado por una función social que implica obligaciones, así como el derecho de las personas al goce, disfrute y disposición de sus bienes.
El numeral 1 del citado artículo otorga rango constitucional a la potestad expropiatoria del Estado, define sus límites, consagra un procedimiento que ordena a la ley adjetiva desarrollar e introduce el concepto de “justo valor” que materializa el respeto del principio de igualdad ante las cargas públicas, sin lo cual el sujeto expropiado sería sometido a un sacrifico especial (Mayer) que no debería soportar de manera singular. De ser así, se abrirían los supuestos de responsabilidad del Estado por actuaciones legítimas que hubieren ocasionado un daño injusto y desigual.
El procedimiento expropiatorio se rige por la ley núm. 344, que establece un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, del 29 de julio de 1943, cuya concreción se realiza mediante el dictado de actos administrativos que declaran de utilidad pública terrenos que serían expropiados posteriormente. En estos actos resulta muy frecuente leer lo siguiente:
“Se declara de urgencia que el Estado entre en posesión de los indicados inmuebles, luego de cumplidos los requisitos legales exigidos por el artículo 13 de la Ley núm. 344, del 29 de julio de 1943, modificada por la Ley núm. 700, del 31 de julio de 1974.
La entrada en posesión por parte del Estado de las mencionadas porciones de terreno será ejecutada por el Abogado del Estado, en virtud de lo dispuesto por la Ley núm. 486, del 10 de noviembre de 1964, que agrega el párrafo II al artículo 13 de la Ley núm. 344, del 29 de julio de 1943.”
Las referidas disposiciones configuran el procedimiento expropiatorio de urgencia que se prevé en el artículo 13 de la citada norma en el sentido siguiente:
“En caso de que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y el Poder Ejecutivo declare la urgencia, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación una vez que se haya depositado en la Tesorería Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta República Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional como precio de los mismos a reserva de discutir si procede o no el pago de un suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de una instancia.” (El resaltado es nuestro)
Este procedimiento expropiatorio de urgencia “ha creado un hábito administrativo de muy difícil desarraigo” (García de Enterría: 118) materializado en una declaratoria que procura la inmediata entrada en posesión por parte del Estado de los inmuebles objeto de la declaratoria de utilidad pública.
A propósito de esta práctica generalizada, la utilización frecuente de la urgencia tanto en este como en otros ámbitos del accionar administrativo pueden “llevar a convertir en normales figuras nacidas tan sólo para casos que no lo son” (Clavero Arévalo: 26). Sin embargo, este procedimiento urgente está llamado a tener un carácter excepcional que justifique la necesidad de ocupación inmediata de los bienes a ser expropiados en consonancia con el artículo 51.1 de la Constitución.
Esta habilitación legal tendente a declarar la urgencia para la entrada en posesión de un inmueble sometido a una declaratoria de utilidad pública encuentra su sustento normativo en una ley anterior a la Constitución de 2010 y que, al menos respecto de su artículo 13, se configura una inconstitucionalidad sobrevenida, es decir, un problema de compatibilidad con las bases constitucionales del ordenamiento jurídico suscitada en ocasión de la aplicación de una norma anterior a la Constitución que contradice sus principios materiales (García de Enterría).
Si bien no utiliza esta técnica de manera expresa para la solución del caso, nuestro Tribunal Constitucional (TC) dictó una transcendental decisión que consagra una adecuación constitucional de la urgencia en las declaratorias de utilidad pública. Mediante una sentencia manipulativa de tipo condicional, específicamente la TC/182/20 del 23 de junio de 2020, el TC indicó que para que el artículo 13 de la Ley núm. 344 de 1943 sea conforme a la Constitución este deberá tener el contenido siguiente:
“Art. 13- (Modificado por la Ley No. 471 del 2 de noviembre de 1964). En caso de que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y se declare el Estado de Emergencia o de Defensa, conforme a los términos que establece la Constitución, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación una vez que se haya depositado en la Tesorería Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta República Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional, mediante una tasación debidamente actualizada, como precio de los mismos a reserva de discutir si procede o no el pago de un suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de una instancia.” (sic)
El fundamento de la decisión del tribunal al contrastar el artículo 13 de la Ley núm. 344 de 194 con el artículo 51.1 de la Constitución se resume en los aspectos que se detallan a continuación:
- El artículo 13 de la Ley núm. 344 de 1943 plantea un procedimiento ad-hoc para que el Poder Ejecutivo, en casos de urgencia, pueda expropiar terrenos que hayan sido declarado de utilidad pública, sin que se fije previamente el justo precio por ante un tribunal competente como establece la Constitución en su artículo 51.1.
- El procedimiento crea una situación discriminatoria al ciudadano y transgrede las garantías del derecho de propiedad dado que el Estado, aún sin haber efectuado el pago o sin haber llegado a un acuerdo sobre el justo precio, pueda tomar posesión del inmueble. Esto es así en la medida en que el Estado está habilitado por el artículo 13 de la ley para ocupar la propiedad del ciudadano sin previo pago, lo que contradice la Constitución en su artículo 51.1 sobre el pago previo para la ejecución de la transferencia del derecho de propiedad.
- Cercena la función que le atribuye la Constitución a los tribunales de controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, sobre todo porque las actuaciones de la Administración Pública están sujetas a supervisiones judiciales ante un tribunal que permita a las personas garantizar sus derechos, entre ellos el derecho fundamental al goce y disfrute de la propiedad privada.
- El artículo 13 de la Ley núm. 344 de 1943, preconstitucional, establece una contradicción al indicar que el justo precio será determinado por el valor que determine el Catastro Nacional, ya que dicha institución pública depende del Poder Ejecutivo, y no es un tribunal competente el que velará por cumplir con el debido proceso, tutela judicial efectiva y motivar sus decisiones.
- En casos en los que el Estado y el propietario no puedan llegar a un acuerdo con relación al precio de la propiedad, solo un tribunal competente puede establecer y fijar el justo precio, así como autorizar el traspaso de la propiedad.
- Las únicas situaciones extraordinarias en las que el pago de la indemnización pudiera ser posterior a la expropiación de una propiedad son: cuando exista una declaración de un estado de emergencia o de defensa realizada por el Congreso Nacional en situaciones donde se amerite.
Con esta decisión, el TC otorga vigencia al principio de conservación del derecho en una interpretación que defiende y hace efectivo el contenido material del artículo 51.1 de la Constitución, en tanto la declaratoria del Estado de Emergencia o del Estado de Defensa son los únicos supuestos en los cuáles nuestra Constitución admite que la indemnización al sujeto expropiado pueda no ser previa.
Cabe precisar que este tema fue abordado con anterioridad por el TC en ocasión de un recurso de revisión constitucional en materia de amparo conocido en el año 2013. En dicha oportunidad, mediante la Sentencia TC/0205/13 del 13 de noviembre de ese año, este juzgó que “(…) para que una persona pueda ser privada de su propiedad de manera que la afectación a su derecho fundamental sea mínima, es preciso que se garantice (…) el pago previo del justo valor del bien, es decir una previa indemnización, salvo que interviniera una declaratoria de estado de emergencia o de defensa, caso en que dicho pago podría ser posterior (…)”. (El resaltado es nuestro)
Asimismo, en la Sentencia TC/0224/19 del 7 de agosto de 2019, el TC volvió a referirse a este tema al indicar que “(…) salvo declaratoria de estado de emergencia o de defensa (art. 51.1, in fine), el Estado no podrá ordenar ninguna expropiación sin disponer previamente el pago de una indemnización a favor del expropiado y deberá garantizarle a este último, durante todo el proceso de determinación del justiprecio y pago, el pleno derecho de goce, disfrute y disposición sobre el bien de que se trate.” (El resaltado es nuestro)
Con esta decisión, el TC refuerza su abundante línea jurisprudencial sobre la defensa del derecho de propiedad y garantiza la vigencia efectiva de los postulados de la Constitución como norma suprema y fundamento jurídico del Estado. Ello, sumado a la noción de buena administración desarrollada por el alto tribunal, prometen un nuevo quehacer administrativo que acentúe la centralidad del ciudadano en los casos de expropiación forzosa.
Esta adecuación constitucional de la urgencia en las declaratorias de utilidad pública requerirá un diálogo a lo interno del Poder Ejecutivo con la finalidad de ajustar estos actos tanto a las disposiciones constitucionales citadas como a este precedente vinculante del TC.
Referencias:
- Clavero Arévalo, Manuel. Ensayo de una teoría de la urgencia en el derecho administrativo. Revista de Administración Pública, número 10, enero/abril 1953. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid.
- Constitución de la República Dominicana, proclamada el 13 de junio de 2015.
- García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Editorial Civitas, Madrid, 1985.
- García de Enterría, Eduardo. Los principios de la nueva ley de expropiación forzosa. 2da. reimpresión. Editorial Aranzadi, Madrid, 2006.
- Ley núm. 344 que establece un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, el Distrito de Santo Domingo o las comunes, del 29 de julio de 1943.
- Mayer, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Tomo IV. Parte Especial. 2da. edición, inalterada. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1982.
- Perdomo, Jaime Vidal et al. La función administrativa y las funciones del Estado. Cuatro amigos, cuatro visiones sobre el derecho administrativo en América Latina. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2014.
- Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 8va. Edición. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002.
- Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0205/13 del 13 de noviembre de 2013.
- Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0224/19 del 7 de agosto de 2019.
- Tribunal Constitucional de la República Dominicana. Sentencia TC/0182/20 del 23 de junio de 2020.