Con la aprobación de la Ley No. 133-11 Orgánica del Ministerio Público se fortaleció en términos normativos la institucionalidad de este órgano que en el año 2010 fue reconocido con rango constitucional. Esta legislación vino a incrementar la independencia del Ministerio Público que venía desarrollándose desde el Estatuto del año 2003, aunque todavía queden muchas objeciones a su configuración orgánica, especialmente en lo que respecta al mecanismo de designación de su máximo titular.
Uno de los aspectos más importantes de la ley citada es la carrera del Ministerio Público. Se profundiza en el establecimiento de esta carrera especial como uno de los pilares organizativos fundamentales del órgano y ello implica, lógicamente, introducir en la gestión de sus miembros principios como los de mérito, imparcialidad y no discrecionalidad. Desde el ingreso como miembro al Ministerio Público deben ser observados estos principios, razón por lo cual se hace necesario desarrollar un concurso de oposición para los aspirantes a fiscalizador (cargo de menor rango en la carrera del Ministerio Público) a fin de determinar de manera imparcial y no discrecional, quienes son los aspirantes más meritorios y que por consiguiente pueden pasar a integrar el órgano. Esto en virtud del artículo 71 de la Ley No. 133-11.
Los artículos 36 y 41 de la ley en cuestión establecen que tantos las Procuradurías Generales de Corte de Apelación como las Fiscalías, serán dirigidas por un Procurador General de Corte o Procurador Fiscal respectivamente, los cuales serán designados como titulares por el Consejo Superior del Ministerio Público de conformidad con el escalafón. Si bien esta disposición no establece de manera expresa que la designación debe producirse como consecuencia de concurso interno previo, del análisis de varias disposiciones de la ley puede llegarse a esta conclusión.
Por ejemplo, el artículo 47, numeral 8, establece como función del Consejo Superior del Ministerio Público la de "autorizar la realización de concursos públicos para aspirantes a Fiscalizador y concursos internos para optar por funciones directivas o, cuando correspondan, para otros cargos." Por otro lado, el artículo 74, numeral 2 establece como un derecho especial de los miembros del Ministerio Público el de "participar en los concursos internos para obtener promociones en plano de igualdad y conforme al escalafón". A esto se agrega otro derecho especial contenido en el numeral 6 del artículo citado, específicamente el de "ser promovidos en la carrera en atención a los méritos, evaluación de desempeño, capacitación y tiempo en el servicio, en función de las necesidades institucionales."
De lo anterior se colige que los principios citados al inicio y que constituyen una consecuencia lógica de la implementación de un sistema de carrera, no solo deben ser observados al momento de ingresar al órgano, sino también durante todo el desarrollo de sus miembros en el mismo. El ascenso en los cargos o la asunción de funciones de dirección, deben por tanto cumplir con los principios de mérito, imparcialidad y no discrecionalidad, y esto requiere del establecimiento de concursos internos.
Al no ser la ley lo suficientemente expresa y detallada con relación a los concursos que deben organizarse para designar miembros en funciones de dirección, fue necesario actualizar la reglamentación de carrera a la nueva legislación. Esto se produjo con la aprobación del nuevo Reglamento de Carrera del Ministerio Público en el año 2015, en donde se estableció el concurso interno para selección de titulares Procuradurías Generales de Corte de Apelación, Procuradurías Especializadas y Fiscalías, de conformidad con el artículo 94 del mismo. Esta normativa regula en mayor detalle los concursos internos del Ministerio Público y en el año 2016 se produjo en primer concurso en aplicación de la misma. En el año 2018 se produjo el segundo concurso.
Quise desarrollar este preámbulo para tener un contexto histórico y normativo del tema que me interesa tratar: el concurso interno para selección de titulares del Ministerio Público convocado en fecha 6 de febrero por el Consejo Superior de la institución. Este proceso de concurso ha levantado críticas por diversos aspectos que en verdad resultan bastante suspicaces, teniendo en cuenta las debilidades institucionales que afectan a nuestro país.
Según las bases del concurso que se han publicado la razón de la convocatoria va dirigida a suplir las siguientes cuatro causas de vacancia de titularidades: 1) Vencimiento del período de mandato del titular; 2) El titular en funciones no fue designado mediante concurso interno; 3) El titular en funciones lo está bajo interinato; y 4) El cargo fue "puesto a disposición" por su titular. A estas causas se podría agregar la ausencia de titular en la nueva Procuraduría Especializada para la Investigación y Persecución de los Crímenes y los Delitos Electorales.
De las plazas concursadas se encuentran la titularidad de tres procuradurías especializadas que habían sido designadas por concurso a mediados del año 2018, por lo que no han agotado el período de designación. Estas procuradurías especializadas son la Procuraduría Especializada Contra los Delitos de la Salud, la Procuraduría Especializada de Delitos de Alta Tecnología y de la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa.
Según las bases del concurso las titularidades de estas procuradurías especializadas se encuentran disponibles por la "disposición formal y voluntaria de sus titulares", es decir que caerían dentro de aquellas plazas cuya vacancia se produce por la "puesta a disposición" del cargo. Al efecto, cabe señalar que resulta sumamente extraño que tres titulares que fueron designados por concurso en el año 2018 y cuyo período de designación no haya terminado "dispongan formal y voluntariamente" entregar la titularidad a menos de dos años de la elección.
De cumplir con el período por el cual fueron designados, los titulares de estas procuradurías culminarían, en principio, en el año 2022. Sin embargo, ante una nueva selección para cubrir la vacante que dejaría, el período de esos nuevos titulares culminaría en principio en el año 2024. Esto pudiera levantar suspicacia atendiendo a la posibilidad de que exista un cambio de Gobierno para el cuatrienio 2020-2024 y a la importancia de estas procuradurías especializadas, para lo cual basta citar el caso de la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa.
La "puesta a disposición" de un cargo, como es llamado en las bases del concurso del Ministerio Público, no es más que la renuncia al mismo. El Reglamento de Carrera del Ministerio Público no regula la renuncia a las funciones directivas, razón por la cual debería aplicar de manera supletoria y en la medida de lo posible la normativa general de función pública dispuesta en la Ley No. 41-08. En el artículo 95 de esta ley se establece que el término de la relación funcionarial por renuncia tendrá efecto al momento de su aceptación por autoridad competente. En este caso cobraría mayor relevancia esta condición de aceptación, puesto que a lo que se está renunciado no es a la relación funcionarial con el Ministerio Público, sino al ejercicio de unas funciones de titular que fueran asumidas como consecuencia de un concurso interno y bajo la responsabilidad de su miembro.
Si se permitiera, sin más, que luego de que un miembro del Ministerio Público sea designado por concurso en una función de titularidad decida renunciar a la misma antes del período respecto del cual se le asigna dicha responsabilidad, la funcionalidad y el sistema de carrera del Ministerio Público se verían seriamente deteriorados. Las causas de renuncia de estas funciones, por tanto, deben estar claramente transparentadas y justificadas en razones serias que deben ser aprobadas por el Consejo Superior del Ministerio Público, no en la simple solicitud de "oportunidades para cambio de posiciones", como se establece en las bases del concurso.
Una similar suspicacia causa la selección de titularidades para fiscalías. De las 16 procuradurías fiscales titulares en concurso, 12 se encuentran disponibles porque se han cumplido los cuatro años del período de mandato por el que han sido designados y todos los titulares actuales han solicitado ascensos. Detengámonos a analizar este caso.
Según el artículo 41 de la Ley No. 133-11 y el artículo 98 del Reglamento de Carrera del Ministerio Público, los procuradores fiscales titulares son designados por un período de cuatro años y su mandato podrá ser reconfirmado por un segundo y único período consecutivo previa evaluación de desempeño. El sentido de estas disposiciones es claro. Una vez agotado el primer período de funciones el titular debe ser sometido a una evaluación de desempeño. En caso de que la misma sea satisfactoria, es confirmado en su cargo; en caso de ser insatisfactoria, se convoca a concurso para su sustitución.
Lo que ha sucedido entonces, según se infiere de las bases del concurso, es que estos 12 Procuradores Fiscales Titulares completaron su primer período de cuatro años en funciones, pero optaron, todos, por no continuar como titulares por un segundo y único período adicional. La razón de esta decisión, en todos los casos, fue la supuesta solicitud de ascensos de cargos. Dado que las plazas serán concursadas por esta razón, no resulta difícil pensar que dichos ascensos se producirán al momento de estos titulares dejar sus cargos.
Aparte de estas 12 plazas, 3 se están concursando porque la titularidad se encuentra bajo interinato y 1 por "disposición formal y voluntaria" de su titular, para lo cual cabrían los mismos argumentos que he dado más arriba al referirme a este tipo de caso. Además, se agregó la plaza de Dajabón, ya que la actual titular manifestó desear concursar por otra plaza, no obstante su período de funciones no ha culminado.
De las 17 plazas para Procurador Fiscal Titular (incluyendo la de Dajabón), en 14 la vacancia que motiva el concurso está vinculada con una decisión de los actuales titulares, ya sea que no desean ejercer otro período para ser ascendidos, ya sea que pusieran a "disposición su cargo". En total, de las 29 plazas que serán concursas entre Procuradurías Generales de Corte de Apelación, Procuradurías Especializas y Procuradurías Fiscales, en 17 plazas la vacancia se produjo por una decisión del titular de no seguir en el cargo, para un total de un 59%.
Todo lo anterior genera una lógica suspicacia con relación al concurso, dado que resulta extraño que más de la mitad de las vacancias en las plazas a ser concursadas se generan por decisiones de sus titulares y no por otras razones. A esto se agrega otro caso, como por ejemplo el de la Escuela Nacional del Ministerio Público. La pasada Directora de este órgano del Ministerio Público fue ratificada por un período adicional de 4 años en el año 2017, de conformidad con el artículo 65 de la Ley No. 133-11. Sin embargo, a principio de este mismo año fue seleccionada mediante concurso una nueva Directora, lo cual supone que la anterior habría también renunciado o "puesto a disposición" su cargo, puesto que su período culminaba en 2021.
Otro dato importante es que la actual composición del Consejo Superior del Ministerio Público cesa en julio de este año, ya que sus integrantes fueron electos en julio del año 2017 y las funciones como consejero son de un único período de tres años. Si a este concurso se agregan las plazas concursadas en el año 2018, tendríamos que la actual composición del Consejo Superior del Ministerio Público habrá seleccionado prácticamente la totalidad de titularidades del órgano.
Como dice un popular refrán dominicano: "lo mucho hasta Dios lo ve". La verdad es que todas las particularidades que rodean el concurso convocado lo hacen bastante suspicaz, más estando en una coyuntura electoral donde mayoría de encuestas indican que habrá un cambio de gobierno a partir del 16 de agosto del año 2020. Ojo con utilizar la ley para lograr un blindaje ante la salida del gobierno.