Existen figuras que la ley legitima que ponen en jaque el correcto funcionamiento de los sistemas de financiamiento a partidos políticos y campañas electorales. Los grupos de apoyo ciudadano y las donaciones en especie, por ejemplo, son figuras legales que necesitan de un nivel más elevado de vigilancia para confirmar que no se estén siendo entes de desapego entre los partidos y/o campañas y las leyes. Por ello, para garantizar el buen funcionamiento del sistema de financiación, es indispensable imponerles límites o eliminarlas completamente.
Los grupos de apoyo ciudadano son idealmente formados por miembros de la sociedad civil que, sin pertenecer a ningún partido, deciden apoyar con contribuciones en dinero o en especie, a algún partido o candidato en vísperas de la celebración de elecciones. En la política dominicana, se le denomina ‘sector externo’ a movimientos políticos independientes, que deciden apoyar a algún candidato para un puesto electivo. Las donaciones de estos grupos, especialmente en Latinoamérica, son pasadas por alto.
El sector externo dominicano no está limitado o regulado por ley, lo que crea vacíos legales que permiten no incluir sus aportes en los topes de gastos para los partidos o campañas, según corresponda. Pero es importante recalcar que los grupos de apoyo ciudadano, como los movimientos que conforman el sector externo, toman papel protagónico durante las campañas, mucho más que en los años donde los partidos solo tienen que asumir gastos comunes.
Para las elecciones presidenciales del 2016, Danilo Medina, quién resulto presidente electo, contaba con 578 movimientos parte del sector externo que apoyaban su candidatura y sumaban a 1,038,000 las personas fuera del padrón de su partido, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD). El mismo año, el candidato Luis Abinader – hoy presidente -, quién corría por el principal partido opositor en ese momento, Partido Revolucionario Moderno (PRM), contaba con 50 movimientos y 300,000 personas fuera del padrón de su partido. Según las declaraciones de Armando Mejía y Santiago Hazim, coordinadores de los sectores externos a favor del PLD y del PRM respectivamente, declararon que no se les exige fondos a los movimientos que conforman el sector externo, pero que usualmente se le suple propaganda, se les llama a trabajar como delegados el día de las elecciones y a ayudar en actividades de recaudación de fondos como almuerzos y encuentros[1].
En el 2020, meses antes de las elecciones extraordinarias del 5 de julio, Donald Guerrero, entonces ministro de Hacienda y coordinador de los movimientos de sector externo que apoyaban al entonces candidato oficialista Gonzalo Castillo, declaró que tenía registrados en su plataforma a casi un millón de electores que no formaban parte del padrón del PLD[2].
La realidad del sector externo parece ser distinta a lo que se dice en medios públicos. Pues, aunque el deber ser del sector externo es estar integrado por un grupo de personas no afiliados a ningún partido, en la práctica, los mismos miembros de los partidos son los que crean movimientos y lo hacen llamar sector externo, porque es una estructura que tiene mucho flujo de recursos —más que la misma estructura partidaria, mediante la cual los fondos pasan por muchas manos —. Es tanto el vínculo que, usualmente, los partidos nombran a algunos de sus altos dirigentes que tengan buenas relaciones con el sector privado para que dirijan las coordinaciones del sector externo.
Se agrava la situación cuando se comprueba que no se da ningún tipo de verificación cruzada para revisar si los miembros del sector externo están inscritos o no en el partido al que quieren apoyar desde fuera. Precisamente esto es lo que crea la duplicidad en los controles que lleva el sector externo de ‘votos seguros’ y el padrón del partido en cuestión. El problema consecuente se materializó, por citar un ejemplo, en las elecciones municipales del 2020. El sistema contabilizador de votos simpatizantes del PLD proyectaba a Domingo Contreras como ganador de la alcaldía del Distrito Nacional, cuando la realidad era que mucho de esos ‘votos seguros’ estaban inscritos dos veces – como parte del sector externo y como parte del partido. No está de más recordar que, Carolina Mejía, del partido opositor, fue quien ganó las elecciones con amplio margen.
Aunque en papel el sector externo no parece representar ningún peligro sustancial en el ámbito de financiación de campañas, la realidad es que puede tornarse en el esquema perfecto para romper con todo el sistema de veeduría institucional y ciudadana que requiere un sistema de financiamiento transparente. Los movimientos que integran el sector externo, que son independientes y se sostienen por sí solos económicamente, pueden aportar a la campaña de algún candidato sin que sus aportes pasen por la cuenta de algún partido o candidato.
La falta de control es palpable. No existe protocolo de registro o seguimiento para que un movimiento coloque publicidad de un candidato, más allá de comunicarle la intención a la coordinación local de campaña.
La obtención de financiamiento por parte de esa estructura paralela que se hace llamar sector externo es una práctica sumamente común. Aunque hay candidatos que son sustancialmente financiados por su partido (como los presidenciales y, en ocasiones, senatoriales), que también acuden casi abusivamente al sector externo para mayor flujo de recursos, hay algunos que sólo tienen como salida, para poder competir con su competencia de boleta, depender de él casi completamente, como es el caso de los diputados, por ejemplo, que a veces no reciben fondos equiparables entre su competencia por ser muchos candidatos incluso cuando se habla solo a nivel de localidad.
Entonces, ¿cómo es eso de que al sector externo no se le exige una contribución cuando el contribuir a una campaña parece su razón de ser? Aunque no se les exija per se, los movimientos que integran al sector externo son grandes donantes de fondos, lo que, si dividimos a las donaciones en dos grandes categorías de ‘donaciones interesadas’ y ‘donaciones desinteresadas’, los colocaría en esa primera sección. De ahí, la esencia del incentivo de formar parte del sector externo. Los donantes buscan entablar buenas relaciones con quienes podrían ser los fuertes en el Poder Ejecutivo o Legislativo, con el fin de encontrar algún puesto público, algún favor, o algo más por esa misma línea.
Los fondos que se utilizan para colocación de tarimas, vallas, de anuncios en espacios publicitarios de radio, televisión, o periódico, las jornadas de donaciones, y otras actuaciones de similar naturaleza llevadas a cabo o promovidas por el sector externo no son contabilizados como parte de los fondos utilizados por los partidos o campañas. Por ello, supone una gran trampa al sistema, primero, porque un candidato x que se esté beneficiando de la promoción que le genera un sector externo grande, tiene amplia ventaja financiera sobre uno que no cuente con esos grupos de apoyo ciudadano, vulnerando así la justa competencia; y segundo, porque hace especialmente difícil para los órganos supervisores y la ciudadanía identificar de dónde vienen los fondos utilizados, pues ni siquiera figuran en los informes periódicos que se rinden ante la Junta Central Electoral (JCE).
La estructura paralela que crea el sector externo recuerda al caso de la fundación Podemos en España. En agosto del 2020, se reveló que esta fundación había derivado casi cincuenta mil euros de sus fondos para financiar la campaña del 2016 de la coalición Unidos Podemos[3]. Actuando contrario a la Ley Orgánica de Régimen Electoral General[4] española, que prohíbe los aportes de ese tipo de entidades, el partido utilizó a la fundación para que actué como ente hacedor de actividades que aporten al financiamiento de la campaña, en vez de realizar los gastos a través del partido. Eso mismo puede ocurrir con gastos de campaña que algún partido desee canalizar a través del sector externo, para que no figuren como parte de los gastos de campaña en los reportes entregados a la JCE.
A estos aportes, cuya modalidad más utilizada es esa de ‘vallas, tarimas y anuncios’ es a lo que el Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) le llama “contribuciones en especie”, y no es que resulte tan difícil establecer su valor traducido a dinero, pero sí es particularmente difícil establecer quién está detrás del mismo. Kevin Casas y Daniel Zovatto resaltan, en su estudio El Costo de la Democracia que es primordial para una ley efectiva establecer la obligación de los partidos de reportar las contribuciones en especie que hayan obtenido[5]. Ni la ley de régimen electoral, ni la de partidos hace referencia a las contribuciones en especie.
La presunción de hiperutilización de donaciones en especie de dudosa procedencia por parte del Partido de la Liberación Dominicana hizo que emanaran muchas denuncias de parte de los partidos de oposición. Una de ellas se materializó con una solicitud de medidas cautelares sometida por el partido Fuerza del Pueblo en contra del candidato del PLD.
En el mes de junio que precedió a las elecciones presidenciales y legislativas dominicanas del 2020, el partido Fuerza del Pueblo solicitó a la Junta Central Electoral ordenar medidas cautelares “urgentes” contra el candidato presidencial por el Partido de la Liberación Dominicana, Gonzalo Castillo, por el supuesto uso de bienes ilícitos para financiar la campaña electoral a través del uso de su compañía, Helidosa Aviation Group (en lo adelante, ‘Helidosa’).
En su solicitud, el partido Fuerza del Pueblo explicó que el entonces candidato oficial había supuestamente recurrido a cuantiosos recursos que van más allá de los autorizados por la ley para estos fines, al realizar su campaña “a la vista de todos” basada en realizar viajes al exterior en rescate de dominicanos varados por la pandemia que en ese momento azotaba al país y obligó a cerrar las fronteras. La acusación y solicitud del partido Fuerza del Pueblo se tornan aún mas serias cuando atribuye a la empresa del entonces candidato de enriquecerse porque su partido, que estuvo en el poder desde el 2004 hasta el 2020, lo había colocado en posiciones ventajosas.
El partido acusador hace hincapié en que la Ley 15-19 impone un tope de un 1% de los límites establecidos para las contribuciones individuales de candidatos, pero que han podido establecer que mediante el uso de Helidosa, Castillo había destinado millones para financiar su campaña, millones que superan aquel tope que la ley dispone. Según los cálculos expuestos en la solicitud, los montos que Helidosa habría aportado a la campaña del oficialista alcanzan los RD$2,550,000,000 pesos dominicanos, que excede por cuantiosa cantidad los RD$9,224,166.00 pesos dominicanos que la ley le permite a aportes individuales (calculado obteniendo el 1% de los RD$122.50 pesos dominicanos que la ley permite por elector).
Los que suscribieron la solicitud la entendieron urgente porque las supuestas actuaciones de Castillo vulneraban “derechos políticos electorales de los requirentes, atentaba contra la legitimidad del proceso electoral y vulneraba disposiciones constituciones, legales y reglamentarias”. Además de constituir “una ventaja ilícita a un candidato presidencial frente a los demás contendores.”
Fuese sano para la institucionalidad prohibir las donaciones de personas físicas o jurídicas cuyos ingresos se hayan originado por contratos con el Estado. Así como prohibirlas de personas que administren o hayan administrado en los años anteriores recursos públicos (Espinosa). Sobre el tema, es importante resaltar que la base de datos del IDEA expone que casi un 50% de los países del mundo prohíben que empresas contratadas del Estado donen a los partidos. El porcentaje sube a casi 54% cuando se trata de la prohibición de empresas contratistas a campañas electorales.
En Chile se realizó una encuesta (Chile Transparente) que demostró que el 54% de las empresas que donaban con regularidad a las campañas políticas (cuando aún se permitía) realizaban contribuciones en especie en lugar de en efectivo por ser más difíciles de rastrear. Además, para no arriesgar que se revelen sus preferencias políticas, las empresas no registran las donaciones en especie en su contabilidad, lo que dificulta aún más la identificación de donantes de campañas cuando las donaciones se hacen en esa modalidad. El IDEA afirma que “…el problema con las grandes donaciones no es su tamaño, sino la falta de transparencia que suele rodearlas. Por lo tanto, los futuros esfuerzos por controlarlas deben centrarse en que sean transparentes y en que la información sea de acceso público.”
Existen mecanismos utilizados por las legislaciones electorales de otras latitudes que se pudieran aplicar la legislación dominicana. Con obligar, primero, a los movimientos parte del sector externo a notificar a los candidatos a los que beneficiarán con algún aporte en especie y segundo, a los susodichos candidatos a reportar como parte de sus gastos de campaña a los aportes en especie, con su valor monetizado y con datos suficientes para poder determinar, entre otras cosas básicas, la fecha de contribución, en qué consistía y los datos del donante para incluirlo en la nómina de contribuyentes, se subsanan muchos de los vacíos legales que la legislación dominicana crea para el tema de los aportes de los grupos de apoyo ciudadano y aquellos en especie.
[1] Diario Libre (2016). Sector externo: La lucha por el voto de los sin partidos. Recuperado de Recuperado de https://www.diariolibre.com/actualidad/politica/sector-externo-la-lucha-por-el-voto-de-los-sin-partidos-FX3541667.
[2] El Caribe (2020). Sector Externo tiene más de 900 mil electores registrados. Recuperado de https://www.elcaribe.com.do/2020/03/02/sector-externo-tiene-mas-de-900-mil-electores-registrados/
[3] Delgado Sanz, E. ABC España (2020). La fundación de Podemos incumplió la ley al desviar 47,000 euros para financiar una campaña del partido. Recuperado de https://www.abc.es/espana/abci-fundacion-podemos-incumplio-ley-desviar-47000-euros-para-financiar-campana-partido-202008080151_noticia.html
[4] Ley Orgánica No. 5/1985. Madrid, España. 19 de junio de 1985.
[5] Casas, K. Zovatto, D. (2015). El Costo de la Democracia. https://www.idea.int/sites/default/files/publications/el-costo-de-la-democracia.pdf