Una gran amenaza a la democracia es el “golpe de facto” a la Constitución. Como fenómeno político, a veces es imperceptible, pero origina mutaciones constitucionales subrepticias.
Pese a que no ha sido suficientemente estudiado por los juristas, el “golpe de facto” a la Carta Política no es un fenómeno nuevo. Sucedió en Alemania en 1933 cuando Adolfo Hitler, sin violar la Constitución de Weimar, controló la Justicia y el Parlamento e instaló una dictadura.
Más recientemente, lo hemos visto en la Venezuela de Nicolás Maduro y en la Nicaragua de Daniel Ortega, ambas naciones dominadas por prácticas políticas mesiánicas que eclipsan la institucionalidad y generan breves interludios constitucionales.
Este fenómeno de la cultura política autoritaria se anida en contradicciones lógicas de los textos constitucionales, ante las cuales emerge la figura del Presidente de la República como un cíclope capaz de engullir a los poderes Legislativo y Judicial y generar situaciones que de hecho contravienen la Constitución.
En Colombia se vivió un acontecimiento similar con la “elusión” de la Constitución de 1991. La incapacidad de la clase política de asimilar el nuevo Estado Social y Democrático de Derecho que proclamaba la nueva Carta Magna le llevó a poner en práctica una serie de “ardides” para desarticular sus redes de controles.
Manuel Quinche Ramírez, jurista colombiano que escribió el libro “La Elusión Constitucional”, concluyó que el fenómeno se caracterizó por una serie de maniobras sofisticadas que procuraban adoptar leyes y actos que contenían disposiciones que escapaban al control de la Constitución.
“Consiste –señala Quinche Ramírez- en la articulación de un ingenioso juego de poder por el cual se articulan procedimientos y maniobras formalmente válidas, encaminadas a adoptar textos normativos (leyes, reglamentos, tratados públicos o decretos) que evaden el ejercicio del control constitucional sobre ellos. Como tal, la elusión constitucional aparece como la ejecución de un juego ingenioso, refinado y evasivo que incluye diversas formas, que se mimetiza en los trámites usuales, pero que origina consecuencias infortunadas, en la medida en que se desarticulan las redes de control dentro de un Estado que se precie de ser constitucional y democrático”.
El momento actual que vive la República Dominicana con la anormalidad constitucional es una expresión patética de este estado de cosas.
La Constitución dominicana contempla los estados de excepción como respuesta jurídico-política frente a situaciones y hechos extraordinarios que desborden gravemente la sanidad, el orden público y la seguridad nacional, y ante los cuales resulten insuficientes las facultades ordinarias del Poder Ejecutivo.
En estas circunstancias, nuestra Carta Sustantiva prevé la posibilidad de dotar de poderes extraordinarios al Presidente de la República bajo un régimen jurídico que somete sus actos a dos tipos de “filtros”: i) un control político, que debe ejercer el Congreso y, ii) un control jurisdiccional, que recae sobre el Tribunal Constitucional y los tribunales del orden judicial.
Para la Constitución, las prórrogas y el levantamiento de los estados de excepción están precedidos de actos políticos del Poder Legislativo. Así lo establece su artículo 266.1 cuando proclama que, “el Presidente deberá obtener la autorización del Congreso para declarar el estado de excepción”.
De su lado, la Ley 21-18, que regula los Estados de Excepción, consigna que, el Presidente de la República enviará al Congreso una solicitud motivada de la declaratoria correspondiente, en donde explique las razones por las que debe declararse, así como los derechos que se verán suspendidos (artículo 19).
La autorización de la solicitud de la declaratoria será emitida mediante resolución aprobatoria del Congreso, en la que se expliquen las razones que fundamentan su decisión y el plazo máximo que durará el estado de excepción autorizado.
Este trámite congresional contraviene el artículo 74.2 de la Constitución, puesto que dicha autorización aprobatoria surtirá sus efectos sobre derechos fundamentales que sólo pueden ser regulados y limitados por ley orgánica de mayorías calificadas en ambas cámaras legislativas (artículo 112 constitucional).
Sobre las prórrogas, el artículo 28 de la ley prevé que en caso de que persistan las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción, el Poder Ejecutivo puede solicitar al Congreso nuevos plazos para el mantenimiento de la anormalidad constitucional sin poder exceder el tiempo ya autorizado “para cada estado de excepción ya autorizado”.
Este ha sido el punto de mayor controversia durante la vigencia del actual Estado de Emergencia, ya que no existe un plazo para la duración de la declaratoria ni de las prórrogas como acontece en otros ordenamientos constitucionales.
A nuestro juicio, la vigencia de los estados de excepción y de sus prórrogas debe ser controlada por los principios de proporcionalidad y de temporalidad, de forma que es aconsejable que el Congreso ejerza su control sobre el tiempo de las medidas restrictivas optando por las menos graves para los derechos y libertades de las personas.
En ese sentido, hemos sostenido la tesis de que en el caso de las prórrogas, éstas deben estar reguladas por el término más breve. De esta forma se aplica el principio de gradualidad, que supone que el plazo debe ser el de la prórroga menor, dejando la oportunidad al Poder Ejecutivo de “destruir esa presunción de brevedad” con la acreditación ante el Congreso de situaciones fácticas que ameriten la extensión del término.
El control político no solamente se debería ejercer sobre la declaratoria y las prórrogas, sino que se extiende a los actos que se adopten durante la vigencia de los estados de excepción, así como al trámite congresional para su levantamiento.
En ese tenor, el artículo 266.2 de la Constitución prescribe que, “mientras permanezca el estado de excepción, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones y el Presidente de la República le informará de forma continua sobre las disposiciones que haya tomado y la evolución de los acontecimientos”.
Estos informes serán rendidos cada 15 días y pueden ser complementados por la labor de comisiones bicamerales de seguimiento o por la fiscalización de las delegaciones permanentes y especiales del Congreso, que preservan sus atribuciones en las distintas materias durante los estados de excepción.
Así, las cámaras legislativas deberían “invitar” o interpelar a ministros y responsables de ramas del gobierno para que, de viva voz, informen a los congresistas sobre las políticas puestas en práctica en sus departamentos (artículos 94 y 95 constitucionales).
Pese a que la Carta Sustantiva prevé el control político a los estados de excepción, este mecanismo viene a ser precario, ya que el acentuado autoritarismo del Presidente de turno lo ha tornado ilusorio y, como quien ve llover, se ha perpetrado un “golpe de facto” a la Constitución.