Se habla hoy del gobierno eficaz y hasta del gobierno pragmático, pero no del buen gobierno. Un buen gobierno pasa primero por ser democrático y de esto se concluye que en un buen gobierno las instituciones democráticas deben funcionar. La primera de las instituciones democráticas es la representación, que abre la posibilidad de ejercer ciudadanía para que las aspiraciones comunes, las que se refieren a la sociedad en su conjunto, se puedan realizar a través del sistema político, sin que éste sea el instrumento de individualidades perversas que al margen de las reglas de convivencia y de la justicia redistributiva pretendan apropiarse de la riqueza común.
El gobierno pragmático reacciona sólo a lo inmediato, no pretende cambiar nada, por lo tanto, tiene poca propensión a las grandes realizaciones y grandes transformaciones en el orden humano, aunque puede construir pirámides como monumentos distintivos de los gobernantes. Dentro del pragmatismo los gobernantes se dedican a la mediocre tarea de mantenerse en el poder con discurso sobre su imprescindibilidad, no de un programa con metas para el desarrollo humano que puedan lograrse con líderes intercambiables. Los líderes pragmáticos reproducen el orden tal como lo encontraron. Le basta con el placer de mandar.
La eficacia de un gobierno siempre se debe observar con relación a los objetivos que se persiguen, que no pueden reducirse a crear la posibilidad de que los gobernantes se salgan con la suya. En todas las sociedades democráticas los ciudadanos aspiran a que sus gobernantes se establezcan en el marco de la legitimidad democrática que se deriva de la forma de ser elegidos. Los ciudadanos también aspiran a un mínimo de justicia y a que se asignen recursos desde el gobierno para proveer bienes y servicio públicos, puros y preferentes. En un estado de derecho donde las leyes sean cumplidas por los gobernantes y los gobernados.
Los recursos públicos se asignan como parte de una política que se define como una acción para lograr un fin, que puede calificarse en ámbitos distintos como política empresarial, política de salud, política en contra del crimen etc., pero en el caso que nos atañe se califica como política económica. El Estado actúa como un sujeto que pretende determinados objetivos económicos y para conseguirlo dispone de instrumentos monetarios, cambiarios y presupuestarios. Así, en un ámbito más específico de la política económica, se encuentra la política fiscal, que como política instrumental trata los medios del presupuesto como el gasto público, los tributos y el financiamiento del déficit para lograr los objetivos económicos definidos por el gobierno.
Todo esto envuelve lo que se denomina en el ámbito jurídico actividad financiera del Estado, que se refiere a la acción de los entes públicos para la obtención de los ingresos públicos y financiar el gasto del gobierno, cuyo objeto es la satisfacción de necesidades públicas. La actividad financiera del Estado implica aspectos jurídicos importantes, pero su función relevante es política, porque se refiere a la obtención de ingresos para atender las necesidades que se definen en un Estado social de Derecho, como parte del orden político de la comunidad, lo que determina la esencia de la actividad financiera del Estado.
De todo esto se deriva el poder financiero que ejercen de determinados órganos públicos. Entes públicos que definen el nivel del gasto público y su estructura o composición, cuya aprobación corresponde al Congreso Nacional. En tal sentido, por el principio de legalidad y su elemento material, la reserva de ley, los tributos necesitan la aprobación del Congreso Nacional, comprendiendo en el concepto de tributo los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.
También requiere aprobación del Congreso Nacional la disposición de cualquier elemento patrimonial de la hacienda pública con el objeto de enajenarlo o transferirlo a título oneroso o gratuito con el fin obtener ingresos para financiar el gasto público u otros fines diferentes. Del mismo modo, pero en un sentido distinto, se requiere que el gasto público sea previamente aprobado por el Congreso Nacional. La aprobación no significa autorización para gastar por medios de cláusulas abiertas a través de las cuales el Congreso Nacional hace lo que el artículo 4, de la Constitución de la República, le prohíbe, que es delegar sus funciones. La ley de presupuesto puede reducir los porcentajes que se preestablecen en otras leyes para financiar el gasto de determinadas instituciones públicas, puede hasta eliminarlo permanentemente, pero no puede establecer en una disposición abierta que el poder ejecutivo puede modificarlo o que está autorizado para modificarlo, porque en ese caso implicaría una autorización para modificar la ley, lo que es una atribución exclusiva del Congreso Nacional.
La ley de gasto público puede establecer impuestos cuya vigencia transcienda al periodo a que está referido un nivel y estructura de gasto aprobado. La aprobación del gasto por un periodo fiscal es una cosa diferente a la aprobación de un tributo cuya vigencia trasciende al periodo del gasto aprobado. La vigencia de tributo más allá del año fiscal implica un aspecto diferente al periodo de vigencia del gasto, porque se pueden aprobar con periodos de vigencia distintos, a través de una ley. La ley que aprueba el presupuesto general de Estado es una ley como cualquier otra y sólo el gasto se refiere a un periodo específico, los ingresos únicamente son una estimación. En el caso que incluyan o se aprueben tributos a través de la ley que apruebe el gasto público no es de suponer que vigencia del tributo no va más allá del periodo aprobado para el gasto, si la ley no limita su vigencia.
Mientras la aprobación de los tributos por medio de una ley se deriva del necesario consentimiento de los ciudadanos a través de sus representantes, la aprobación anual del gasto público se justifica en el control del gasto por los representantes de los ciudadanos. Este control implica un examen periódico de la forma en que se dispone de los ingresos públicos que provienen de los tributos, pero la preponderancia del poder ejecutivo en este y otros países ha hecho que la aprobación del gasto público sea una mera ratificación del documento que como proyecto de ley presenta todos los años el poder ejecutivo, cuya ponderación no es del todo simple, porque puede implicar una intervención en el proceso económico en circunstancias y coyunturas complejas, que el legislador, fuera de su conocimiento, no comprende y que por las complejidades propias del proyecto de ley no puede ser comprendido por los representantes. Aun así, el presupuesto general del Estado requiere aprobación como parte de los ineludibles ritos de la democracia, que tiene sus reglas y pone sus límites.