Olas de cambio: el futuro de las finanzas.
En una entrevista reciente para la Unidad de Inteligencia Financiera del periódico The Economist, el economista y profesor británico John Kay argumentó que únicamente dos países, o mejor dicho "uno y medio" importaban cuando se trata de liderar el cambio de regulación financiera en todo el mundo[1]. Por supuesto, el profesor Kay se refería a los Estados Unidos y el Reino Unido. Aunque personalmente no compartamos esta percepción, no existen argumentos sólidos para contrarrestarla. Los Estados Unidos y el Reino Unido fijan las tendencias de la regulación financiera en todo el planeta.
El éxito que tienen algunas propuestas multinacionales de regulación financiera, como las del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (el "Comité de Basilea") y las propuestas que formula desde el 2009 el Consejo de Estabilidad Financiera (mejor conocido como el "FSB", por sus siglas en Inglés), se debe en gran parte al endoso recibido de EEUU y el Reino Unido[2]. The City y Canary Wharf en Londres y Wall Street en Nueva York son, sin lugar a dudas, los principales centros financieros del mundo. Otras ciudades en ambos países también albergan importantes mercados financieros (por ejemplo, Edimburgo, Glasgow, Chicago y Washington)[3]. El peso y la influencia de estas jurisdicciones obliga a estudiar la evolución de nuestras propias políticas públicas de regulación financiera como resultado de los cambios de paradigmas que se producen en las mismas.
Por estas razones, nuestro enfoque de las principales tendencias regulatorias en materia bancaria y financiera partirá de una revisión de las propuestas de: (1) Estados Unidos, (2) Reino Unido y las nuevas tendencias promovidas por la (3) Union Europea, con la finalidad de explicar brevemente cada una en su contexto histórico. Finalmente, dada la importancia que tienen las directrices técnicas del (4) Comité de Basilea y el FSB del G20, culminaremos sus más recientes propuestas. Una vez concluyamos la revisión de las tendencias a nivel mundial-enfocamos la atencion en las modificaciones que se pretenden llevar a cabo a través de la modificación a la LMF.
1. El Dodd-Frank Act de 2010 en los Estados Unidos.
Luego del colapso de la bolsa de nueva York en 1929 y la Gran Depresión que le siguió, el Presidente norteamericano Franklin D. Roosevelt preparó uno de los paquetes normativos más memorables de la historia. El New Deal o "Nuevo Pacto", como se conoció incluía una serie de reformas realizadas entre 1932 y 1938 para evitar que ocurrieran nuevamente un desplome en el sector financiero de los Estados Unidos.
De esta importante reforma surgieron importantes instituciones dentro del sector financiero. La Federal Deposit Insurance Corporation-FDIC (la entidad encargada de garantizar los depósitos bancarios) y el regulador del mercado de valores, The Securities and Exchange Commission (SEC) fueron productos de estos cambios. No obstante, la mayor parte de académicos, economistas e historiadores coinciden una de las políticas publicas más trascendentales fue la de separar la banca comercial de la banca de inversión a través de una legislación llamada el Glass-Steagall Act de 1933. (Tome nota de esta segregación historia, porque veremos más adelante como se recicla esta política pública actualmente).
La separación entre banca comercial y banca de inversión persigue objetivos puntuales: durante la década que siguió el Crac del 29 se pensó que existía un esquema de incentivos perversos detrás de permitir que las entidades financieras captaran depósitos del público para invertirlos en activos riesgosos, como las acciones o las cuotas de los fondos de inversión. Profesores de Derecho Bancario, como el Magistrado Sir Ross Cranston[4], y el economista Frederic Mishkin[5] han resumido cuáles son los múltiples conflictos de intereses que pueden suscitar entre las funciones de banca comercial y banca de inversión. Por ejemplo, la división de banca de inversión de una entidad financiera de servicios universales puede recomendarle a sus clientes que compren valores "chatarra" producto de una titularización para que la división de banca comercial desmonte malos préstamos de su balance general. También la división de banca comercial puede filtrarle información privilegiada al la unidad de valores e inversión, y viceversa. No obstante, nada impide que estos conflictos continúen suscitando cuando se segregan las funciones entre varias entidades distintas que operan bajo una compañía controladora (Holding Company) dentro de un mismo grupo financiero (por ejemplo, entre puesto de bolsa y banco múltiple).
No obstante, los EEUU eliminaron esta segregación histórica a través del muy controversial Financial Services Modernization Act de 1999 (conocido ampliamente como el Gramm-Leach-Bliley Act). Algunos comentaristas han señalado esta legislación como la raíz de la crisis financiera de 2007-2008[6]. La referida ley permitió la fusión entre Citicorp (un banco comercial) y el Travelers Group (que se especializaba en seguros, fondos mutuos e intermediación de valores)[7]. Producto de esta fusión resultó la pintoresca sombrilla que adorna el edifico de Acropolis en Santo Domingo dentro del logo de la empresa resultante: Citigroup. En términos prácticos, regresa el concepto del banco de servicios universales que logra intermediar en los mercados de dinero, capitales (valores-incluyendo derivados, administración de carteras y compraventa por cuenta propia y de terceros), fondos mutuos y seguros.
El Dodd-Frank Act de 2010 intenta corregir el daño producido por la crisis financiera de 2007-2008 y la Segunda Gran Contracción. Entre sus principales objetivos está terminar con los salvamentos de entidades financieras y eliminar el riesgo moral. Para esto se ha suprimido el subsidio indirecto que los contribuyentes estaban brindando a las entidades consideradas "demasiado-grandes-para-fallar" (too big to fail); o incluso "demasiado grandes para poder salvar" (too big to save). El mensaje que se intenta enviar al mercado es que ninguna entidad financiera será salvada en caso de quiebra (como ocurrió con Lehman Brothers).
Otro aspecto importante de la referida pieza legislativa es que permite la ampliación de la supervisión regulatoria basada en el riesgo sistémico que una entidad representa al sistema financiero-sin importar el sector en que se desempeñe. Esto constituye otra innovación regulatoria importante, porque se aleja del tradicional modelo de supervisión funcional donde existe una entidad supervisora/reguladora especializada para cada tipo de entidad en los distintos sectores financieros (seguros, valores, pensiones, banca, etc.).
Finalmente, entre otras tantas novedosas innovaciones regulatorias que presenta la tendencia estadounidense a través del Dodd-Frank Act, debemos resaltar la llamada "Regla Volcker", bautizada en honor a su proponente, el ex-gobernador de la Reserva Federal Paul Volcker. Esta regla ha sido denominada como una versión "light" de Glass-Steagall por el semanario The Economist[8] y consiste en restringir las transacciones por cuenta propia sobre valores realizadas por las instituciones financieras (conocido como "proprietary trading"). El objetivo es nueva vez, separar la banca "casino" o especulativa, de la banca "utilitaria" o nuclear, que se supone debe ser socialmente útil.
[1]Traducida al Español, la cita completa establece que: "Cuando las personas dicen que soluciones [de regulación financiera] deben consensuarse al nivel global, es en efecto una manera de afirmar que no se debe hacer nada. En la realidad práctica sólamente hay dos-o quizás un país y medio- que importa en esto: los Estados Unidos y Gran Bretaña. Si estos países están preparados para tomar el tipo de acción que se necesita, el resto del mundo se alineará". ["When people say that [financial regulatory] solutions need to be agreed at a global level, that’s in effect a way of saying that nothing should be done. But in practical reality there are only two or perhaps one and a half countries that matter in this: the United States and Britain. And if they’re prepared to take the kind of action that is required, than the rest of the world will come into line"]. Economist Intelligence Unit Series: Future of Banking and Regulation Video Podcast available at: http://www.accenture.com/us-en/Pages/insight-future-banking-regulation.aspx.
[2] Por ejemplo, parte del "fracaso" de Basilea II, fue la resistencia de implementación que demostró los EEUU.
[3] Un Indice de los principales centros financieros del mundo ha sido compilado por la Autoridad Financiera de Qatar: http://zyen.com/PDF/GFCI%2010.pdf.
[4] Cranston, R., "Principles of Banking Law, Second Edition, Oxford University Press, 2002.
[5] Mishkin, F. et al., "Financial Markets and Institutions", Sixth Edition, Pearson, Cap. 18.
[6] Por ejemplo, ver el documental "Inside Job".
[7] Ver: http://www.nytimes.com/1998/04/07/news/07iht-citi.t.html.
[8] The Economist. 2010. "Glass-Steagall Lite: Obama and the Banks", June 22nd. http://www.economist.com/node/15374543.