Una de las principales características del derecho a una buena administración es la participación de las personas en la elaboración y adopción de las decisiones administrativas. La participación se configura como uno de los objetivos -si no el principal- que mejor define la relación que debe existir entre la Administración y las personas en un Estado Social y Democrático de Derecho, pues permite la integración de estas últimas en la gestión pública, lo que reduce la arbitrariedad y el secretismo heredados del ancien régime e imbrica el carácter vicarial de la Administración. En efecto, es a través de la participación que se logra la “democratización de la actividad administrativa” y, en consecuencia, se dota de prerrogativas a las personas para que puedan definir y estructurar la actividad de los órganos que ejercen potestades públicas.
El derecho de participación como un derecho subjetivo a una buena administración impone tres obligaciones fundamentales: (a) el deber de la Administración de proporcionar información general acerca de su organización, sus servicios y sus normas; (b) la obligación de garantizar el acceso de las personas a los archivos, registros e informaciones públicas, salvo en lo que afecten a los datos personales o a la seguridad del Estado; y, (c) el deber de convocar audiencias en los procesos de adopción de actos y normas administrativas. Esta obligación, como bien señala Jorge Prats, “constituye un aspecto esencial para el desarrollo de un Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que constituye una garantía de la legitimidad de las actuaciones de la Administración y, sobre todo, un límite a la gran discrecionalidad que poseen -los órganos y entes públicos-” (ver, “El Tribunal Constitucional y el debido proceso administrativo”, 6 de marzo de 2014). A seguidas me referiré a cada una de estas obligaciones.
Por un lado, el deber de la Administración de proporcionar información general acerca de su organización, sus servicios y sus normas se deriva del derecho de las personas a participar en las actuaciones administrativas en que tengan interés (artículo 4.9 de la Ley 107-13). Este derecho engloba a su vez otras prerrogativas: (a.1) el derecho a opinar sobre el funcionamiento de los servicios a cargo de la Administración (artículo 4.13); (a.2) el derecho a conocer las obligaciones y compromisos que se derivan de los servicios públicos y económicos de interés general (artículo 4.14); (a.3) el derecho a conocer las evaluaciones de los entes públicos y a proponer medidas para su mejora permanente (artículo 4.18); y, (a.4) el derecho a ser informado y asesorado en los asuntos de interés general (artículo 4.23). Estos derechos se concretizan en un modelo de ciudadanía participativa que surge como consecuencia del reconocimiento de la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho y que obliga a la Administración a transparentar sus servicios, a fin de garantizar la participación de las personas en su gestión y control.
Por otro lado, la obligación de garantizar el acceso a los archivos, registros e informaciones públicas se desprende del derecho fundamental de las personas de “buscar, investigar, recibir y difundir información de todo tipo, de carácter público, por cualquier medio, canal o vía” (artículo 49.1 de la Constitución). Este derecho obliga a la Administración a: (b.1) suministrar información clara, completa, oportuna, cierta y actualizada; (b.2) conservar y mantener la información sobre su actividad, lo que a su vez reconoce el derecho de las personas (…); y, (b.3) publicar todos los actos y actividades administrativas. En cuanto a este último aspecto, el Tribunal Constitucional ha sostenido que “los poderes y organismos del Estado deben tener una página web donde presenten todas las informaciones que se generen por la ejecución de su objeto o, en su defecto, deben disponer de dicha información de forma digital y así se pueda entregar la información requerida con mayor agilidad” (TC/0405/17 del 1 de agosto de 2017).
En definitiva, el derecho de acceso a los archivos, registros e información de la Administración (artículo 4.21 de la Ley 107-13) reafirma la obligación de los órganos y entes públicos de garantizar el derecho de las personas a la información de carácter público (artículo 49.1 de la Constitución). Este derecho, como bien ha señalado el Tribunal Constitucional, “tiene una gran relevancia para el fortalecimiento de la democracia, ya que su ejercicio garantiza la transparencia y permite a los ciudadanos controlar y fiscalizar el comportamiento de los poderes públicos” (TC/0042/12 del 21 de septiembre de 2012). En efecto, el derecho de acceso a la información pública constituye uno de los elementos esenciales de la categoría del Estado democrático, pues afianza la participación política de las personas en el gobierno del poder público. En palabras de Nomberto Bobbio, “un Estado tiene mayor o menor democracia según sea la extensión del poder visible respecto del invisible”. Ahora bien, es importante señalar que el derecho de acceso a la información pública sólo es exigible si la misma cumple con las siguientes características: (i) que haya sido producida; (ii) que exista y se encuentre bajo el control y poder de la Administración; y, (iii) que se encuentre contenida en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soportes magnéticos o digitales (TC/0405/17). Pero además, esta obligación no es exigible si la información de la Administración es de carácter personal o su difusión pudiera perjudicar la estrategia del Estado en procedimientos de investigación administrativa o pusiera en riesgo el interés público general.
Por último, el deber de convocar audiencias en los procesos de adopción de actos y normas administrativas se deriva del derecho fundamental a un debido proceso administrativo. Para Jorge Prats, “el debido proceso administrativo constituye una garantía que exige a la Administración ponderar los diversos intereses públicos y privados, con el objetivo de garantizar la debida participación de los interesados, asegurando la legitimidad de las actuaciones y las decisiones reglamentarias adoptadas por los órganos administrativos” (Jorge Prats, 2014). Así pues, es evidente que el debido proceso administrativo no se agota en los procedimientos sancionadores o disciplinarios, sino que abarca además los procedimientos de adopción de actos y normas administrativas. Así lo reconoce el Tribunal Constitucional, al señalar que “el debido proceso administrativo implica la sumisión de la administración a la Constitución y las leyes, no solo ante la presencia de conflictos que se dirimen en sede contenciosa-administrativa, sino que, como bien señala la jurisprudencia constitucional colombiana, se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la Administración Pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, y a los procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos” (TC/0234/15 del 20 de agosto de 2015). Siendo esto así, no hay dudas de que la Administración está obligada a garantizar la participación de las personas en el proceso de elaboración de los actos y normas administrativas a través de audiencias y de informaciones públicas.
En síntesis, el derecho de participación en las actuaciones administrativas tiene como objetivo asegurar que las decisiones administrativas sean el resultado de un diálogo consensuado entre la Administración y las personas, con el objetivo de promover “el derecho fundamental a la participación ciudadana como sustento de la buena gobernanza democrática” (artículo 30 de la Ley 107-13) y de garantizar, además, el derecho de las personas a una buena administración.