El eco de Montesinos

Desacatos invencibles o el mal peor del formalismo en el TC (2 de 3)

En todo caso, la invalidez de la regla de improcedencia del amparo resulta clara ante la verificación de no pocas situaciones procesales que escapan a su cobertura, lo que justifica que se reconozcan como excepciones; es decir, no siempre existen otras vías -efectivas o no- para procurar vencer la rebeldía de la autoridad ante un dictado judicial

Por Manuel A. Rodríguez

“(…) se presupone -falsamente- que la única respuesta posible consiste en sostener que X debería prohibirse o permitirse en cualquier circunstancia, con lo que se descarta ab initio la que, muchas veces, resulta ser la respuesta mejor fundada: X debería prohibirse en las circunstancias C y permitirse en C’.

(Manuel Atienza)

Limpiando el panorama: los argumentos del TC para justificar la regla de improcedencia/inadmisibilidad del amparo.

A este punto, un análisis general de la argumentación histórica del TC para condenar el amparo frente a la variedad de casos de desacatos de sentencias que han llegado a su conocimiento vía recurso de revisión, arroja como resultado cuatro consideraciones principales en la justificación de su criterio:

1º) Que de conformidad con el artículo 104 de la Ley núm. 137-11, la finalidad del amparo de cumplimiento es hacer efectivo el respeto a lo dispuesto en una norma legal o en un acto administrativo, o forzar el dictado de una norma o acto a cargo de la autoridad, no así hacer cumplir lo dispuesto en una sentencia (Cfr. TC/0468/17, d/f 6/10/17). Ojo: para el TC poco importa que la acción se denomine amparo ordinario o de cumplimiento, pues siempre que el objeto sea hacer cumplir una sentencia, se interpreta que se trata de un amparo de cumplimiento improcedente;

2º) Que las acciones de amparo que buscan resolver situaciones en el transcurso de procesos ventilados ante tribunales ordinarios deben ser declaradas inadmisibles por notoria improcedencia (TC/0435/17, d/f 15/08/17; en igual sentido: TC/0074/14, d/f 23/4/14; TC/0364/14, d/f 23/12/14; y, TC/0438/15, d/f 30/10/15);

3º) Que existen otras vías y mecanismos legales a fin de hacer efectiva la pretensión de cumplimiento de una sentencia a cargo de un tercero (Cfr. TC/0688/17, d/f 8/11/17; y, TC/0218/13, 22/11/13); y,

4º)Que no es necesario emitir otra sentencia de la misma naturaleza para que se cumpla una sentencia anterior (Cfr. TC/0405/14 y TC/0086/19), pues las sentencias de los tribunales son ejecutorias desde el momento que cumplen con los requisitos previstos por la normativa que rige la materia de ejecución, sin necesidad de que se dicte una nueva sentencia al respecto (Cfr. TC/0240/13).

Mis críticas contra las soluciones y los argumentos del TC.

En relación al primer argumento (por interpretación literal del Art. 104, L. 137-11), me parece que si realmente el TC quisiera patrocinar la idea de que el amparo es una vía preferente de tutela judicial -y no subsidiaria o alternativa-, y con ello justificar su pertinencia en estos casos -o bien, posibilitarla excepcionalmente con fines de garantizar la tutela judicial más efectiva posible-, sin necesidad de salir de su concepción positivista le bastaría reconocer lo que no podría negar en caso de enfrentarse a este argumento: en un Estado de Derecho, un desacato a una orden judicial siempre implica el incumplimiento de la ley; verbigracia: Art. 8 literal a) de la Ley 120-01, d/f 20/7/20, que establece como prohibición de todo funcionario o empleado público: a)  Desacatar, ya sea personalmente o actuando como servidor público, las leyes en vigor y las citaciones uórdenes de los tribunales de justicia, de la rama legislativa o de las instituciones de la rama ejecutiva que tengan autoridad para ello;”; Art. 26, ordinal 14, de la Ley Órganica del Ministerio Público, No. 133-11 d/f 7/7/11, que establece como atribución de ese órgano: “Canalizar la ejecución de las sentencias y decisiones judiciales mediante el auxilio de la fuerza pública;”, y; Art. 5, ordinal 5 del Reglamento Disciplinario del Ministerio Público d/f 18/10/11, que indica como prohibición a estos funcionarios: “Retardar o negar, deliberada e injustificadamente, el despacho de los asuntos a su cargo por la prestación de los servicios que les corresponden.

Por igual, si el TC no estuviese condicionado en sus razonamientos por el formalismo jurídico que lo circunscribe a la interpretación literal del citado artículo 104 de la L. 137-11, vería correcto anteponer al apellido del amparo (de cumplimiento u ordinario), la finalidad principal de esta acción descrita en el artículo 72 de la Constitución: la protección inmediata de derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de toda autoridad pública o de particulares; reconociendo al menos entre otros derechos vulnerados en cada especie de desacato, el “derecho fundamental a la tutela judicial efectiva frente a la inactividad de la Administración” (Art. 28, Párr. II y III, Ley 107-13, d/f 6/8/13).

También, honrando su deber de interpretar pro-homine (Art. 74.4 constitucional), sin mayores esfuerzos hermenéuticos el TC podría reconocer que el objeto del amparo de cumplimiento (para respetar su preferencia de llamarlo así en el caso de decisiones judiciales incumplidas) no está limitado a los supuestos fácticos identificados en dicho artículo 104, pudiendo extenderse a otros, como los tantos que se han planteado e inadmitido en varias de las sentencias citadas en este trabajo. [Cfr. voto disidente de la Mag. Katia Miguelina en precedente TC/405/14]

Respecto del segundo argumento (el amparo como invasor en competencias judiciales ordinarias), resulta lógico pensar que de aceptarse la validez del primer argumento, toda otra consideración debería entenderse accesoria o secundaria para justificar la improcedencia de la acción, pues si se dice que no procede el amparo -independientemente del tipo de amparo- para el cumplimiento de sentencias por el supuesto obstáculo legal que se identifica en la interpretación del Art. 104, L. 137-11, resulta innecesaria o sobreabundante emplear en la motivación de tal decisión cualquier razón adicional. Sin embargo, que se advierta el segundo argumento citado como ratio decidendi de múltiples sentencias, permite entender la relatividad del primero, ante lo cual basta precisar lo que entiendo obvio: que el incumplimiento de determinada orden judicial tenga lugar en el transcurso de un proceso aún no consumado -sea porque curse en grado de apelación, o de casación, o el expediente se encuentre en estado-, no significa que exista con certeza la posibilidad de que el justiciable víctima de esa situación cuente con una vía o mecanismo que le garantice la tutela judicial más efectiva posible. Por tanto, la regla debió formularse bajo reservas de casos excepcionales, misma consideración que presento para el tercer argumento [y que como veremos en el próximo apartado, cuenta con muy buenas razones de respaldo].

En ese orden de ideas, frente al tercer argumento que cito (existencia de otras vías), de entrada cabe oponer la censurable omisión en que incurre el TC en la mayoría de sus precedentes en que sustenta esta razón de inadmisión, no identificando por su nombre la supuesta vía disponible a favor del accionante, y cuando rara vez lo hace, nunca la explica como “más efectiva o garantista” que el amparo, lo que a su vez debería de descartarla como alternativa propiamente hablando.

En todo caso, la invalidez de la regla de improcedencia del amparo resulta clara ante la verificación de no pocas situaciones procesales que escapan a su cobertura, lo que justifica que se reconozcan como excepciones; es decir, no siempre existen otras vías -efectivas o no- para procurar vencer la rebeldía de la autoridad ante un dictado judicial (se encuentre o no algún proceso abierto), y es aquí donde aún no termina de llegar el TC. Para explicarnos, resultará conveniente analizar el régimen procesal provisto por materias.

En principio, admitir la regla no supondrá mayores esfuerzos en casos civiles, comerciales, laborales y de tierras, donde en protección de sus derechos -de contenido económico o no- las partes cuentan con un régimen de medidas conservatorias y ejecutorias (Cfr. TC/0218/13, 22/11/13), así como con el auxilio de la autoridad a través del Departamento de la Fuerza Pública (instancia donde paradójicamente también suelen producirse esta clase de conflictos: TC/0435/17, d/f 15/08/17) o del abogado del Estado en materia inmobiliaria, y para esos y otros escenarios, también se cuenta -principalmente- con la figura del juez de los referimientos, precisamente habilitado en una de sus atribuciones para resolver las posibles dificultades presentes en la ejecución de sentencias (Cfr. TC/0147/13, d/f 29/8/13). Incluso, en materia laboral, además de los institutos procesales mencionados, se dispone de la figura del juez de la ejecución de sentencias (Art. 706.3, CT).

Por otra parte, en materia procesal penal (donde jurisprudencialmente ha sido proscrita la figura del referimiento: Cfr. SCJ, Cám. Penal, Sent. 172, 28/3/07, B.J. 1156; en igual sentido: SCJ, 1ra. Sala, Sent. 140, 22/2/12, B.J. 1215; y, SCJ, 1ra. Sala, Sent. 11, 7/8/13, B.J. 1233; criterio aceptado pacíficamente en doctrina) la regla del TC no debe ser admitida con el mismo absolutismo que en otras materias, pues al margen de las atribuciones del juez de la instrucción para la etapa preparatoria y preliminar (Arts. 73 y 292, CPP), y las del juez de la ejecución penal (Arts. 74 y 437, CPP), limitadas al estadio post sentencia condenatoria (Cfr. TC/0147/14, d/f 9/7/14; TC/0688/17, d/f 8/11/17), frente a las posibles controversias por desacatos de parte de las autoridades -comúnmente representantes del Ministerio Público-, no se cuenta con institutos o mecanismos que puedan entenderse del todo eficaces para vencer la resistencia antijurídica, que en no pocas ocasiones, y posiblemente en todo estadio procesal, suelen oponer funcionarios desaprensivos para no cumplir el debido proceso, máxime cuando este no corresponde con sus intereses ilegítimos.

Similares consideraciones pueden compartirse para la materia contencioso-administrativa, donde tampoco existe la figura del juez de los referimientos, y más determinante aún, no operan tribunales de segundo grado, y ante ese panorama las dificultades de ejecución de sentencias muchas veces resultan invencibles, considerando que en la casi totalidad de los casos dicha ejecución se procura contra la administración o sus funcionarios, es decir, contra los titulares del poder público frente a quienes -en un Estado de Derecho más que todo nominal, como el nuestro- usualmente sucumben las pretensiones extrajudiciales de los administrados.

El cuarto argumento (innecesariedad de una sentencia para que se cumpla o ejecute otra) es sin dudas el más débil de todos. Si la intervención de un juez no fuese necesaria para hacer vencer la resistencia de un funcionario público en el cumplimiento de una sentencia o para allanar un posible obstáculo en la ejecución de lo decidido, entonces estos conflictos no deberían producirse con la frecuencia que suceden, y tampoco debería existir el referimiento para ejecución de sentencias (materias civil, comercial, tierras y laboral) ni un juez de la ejecución laboral. En todo caso, al decir esto el TC parte de la idea de que el juez de amparo se limitaría a ordenar o disponer -nuevamente- lo que ya ha sido juzgado, y no es así, perdiendo de vista que -precisamente ante la falla del sistema que produce el desacato- el cumplimiento “en naturaleza” o conforme a los términos exactos de la decisión no siempre es posible, escenario donde la tutela judicial efectiva puede resultar tan afectada como en el caso de que la decisión se incumpla íntegramente por voluntad ilegítima -o simple abuso- del funcionario deudor de la obligación. De ahí también una justificación para la intervención del juez de amparo, adoptando las medidas necesarias para potenciar la ejecución efectiva “en lo posible”, pudiendo incluso establecer sanciones a ese fin (Art. 89.5, L. 137-11).

En la próxima entrega demostraré que la pretendida improcedencia del amparo para el cumplimiento de sentencias constituye una regla derrotable, y que así ha tenido que ser reconocida por el TC admitiendo la acción de amparo en escenarios donde se verifica la inexistencia de otra vía de tutela efectiva.

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