Existe vasta literatura jurídica sobre la relación existente entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal, los trabajos de los profesores Alejandro Nieto, García de Enterría, Santamaría Pastor, entre otros, son una muestra palpable de ello, estos coinciden, a unanimidad, en que son sendas manifestaciones del uis puniendi del Estado, la primera, a cargo de los órganos y entes que conforman la Administración Pública con facultad sancionadora, la segunda, a cargo de las jurisdicciones penales. Así, en esta oportunidad pretendemos colocar de relieve la efectividad de ambas vías sancionadoras de cara al combate contra los ilícitos electorales.
El régimen sancionador electoral tiene por objeto corregir las conductas antijurídicas que se producen en el contexto del sistema electoral y de partidos políticos. En la legislación vernácula está compuesto por tipificaciones de corte administrativo, denominadas como infracciones administrativas electorales (artículo 279 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral), así como por infracciones de implicaciones penales −o infracciones penales electorales −, clasificadas en delitos y crímenes electorales (artículos 282 y sgts. de la Ley 15-19, ORE).
Por otro lado, podemos identificar un catálogo de conductas tipificadas como "Prohibiciones" en el artículo 25 de la Ley 33-18, de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, las cuales el legislador no las incluyó en ninguna de las clasificaciones arriba señaladas, de ahí que, aunque sus implicaciones jurídicas no serán abordadas en esta oportunidad, debido a que gozan de una dinámica sancionadora distinta, las denominaré como infracciones electorales innominadas.
En ese sentido, el procedimiento administrativo sancionador electoral comprende un conjunto de mecanismos mediante los cuales se imponen las sanciones previstas por la comisión de conductas tipificadas como infracciones administrativas electorales, a través del ejercicio del ius puniendi, a cargo de los órganos electorales. Y tiene por objeto "asegurar el apego a la legalidad del proceso electoral a través del voto universal, libre, secreto y directo, con la finalidad de preservar la voluntad popular cuando se requiera la reorientación o reencauzamiento de las actividades de los actores políticos, a través del ejercicio de atribuciones correctivas e inhibitorias de la autoridad electoral" ("Por el Bien de Todos" vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral. Jurisprudencia 12/2007 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación).
Así pues, respecto a la facultad retener estas faltas administrativas, el artículo 278 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, dispone que:
"Facultad para establecer sanciones. Sin perjuicio de las acciones penales de que podrán ser pasibles aquellos que incurran en violaciones a las disposiciones legales sobre esta materia, será facultad de la Junta Central Electoral establecer sanciones de carácter administrativo, en aquellos casos que se produzcan faltas sancionables de índole administrativas en los aspectos que se refieren a la organización del proceso electoral o los que son puestos a cargo de la Junta Central Electoral".
Del contenido de la disposición transcritas podemos advertir que las sanciones administrativas que se desprendan de la comisión de conductas configuradas por el legislador como infracciones administrativas electorales, serán competencia exclusiva de la Junta Central Electoral (JCE) aplicarlas, mediante el procedimiento administrativo sancionador correspondiente.
Por otro lado, el derecho penal electoral abarca un ámbito especializado del derecho penal que comprende un conjunto de conductas que el legislador ha optado por tipificarlas como delitos y crímenes electorales. La competencia para juzgar este tipo de infracciones fue otorgada al Tribunal Superior Electoral por mandato del artículo 25 de la Ley 29-11, Orgánica de Régimen Electoral, las cuales se regirán por las reglas y principios consagrados en el Código Procesal Penal, tal y como lo dispone el artículo 201 del Reglamento Contencioso Electoral y de Rectificaciones de Actas del Estado Civil:
Artículo 201. Aplicación del derecho común. Excepción. En los casos relativos al conocimiento de los asuntos penales electorales por ante el Tribunal Superior Electoral de conformidad con lo dispuesto por el artículo 192 del presente reglamento se aplica el procedimiento de derecho común establecido en el Código Procesal Penal[1], salvo las excepciones previstas expresamente en este reglamento y en el presente capítulo.
Dicho esto, cabe preguntarnos ¿Cuál vía sancionadora resulta más efectiva para la corrección de las conductas antijurídicas que se producen en el contexto del sistema electoral?
El derecho penal, dadas sus implicaciones, se erige como la última opción para alcanzar el control social, empero, no se trata de un ejercicio de poder desmesurado, sino que quien lo ejerce se encuentra sometido a un conjunto garantías y principios de ineludible cumplimiento, concretamente, en lo electoral este ejercicio se realiza al amparo del proceso penal instituido por el Código Procesal Penal, así como todo lo que este diseño procesal implica en cada una de sus fases (investigativa, de instrucción, etc.). Para Lozano, "el derecho penal no interviene de cara a la regulación de todos los comportamientos del hombre en sociedad, sino sólo en orden a evitar los atentados más graves que se dirijan contra importantes bienes jurídicos", de ahí el principio de mínima intervención.
Por su parte, el procedimiento administrativo sancionador electoral viene, si se quiere, a institucionalizar la sanción (que tiene por finalidad un carácter correctivo para la protección del principio de igualdad en la contienda) de algunas conductas que vulneran bienes jurídicos no tan relevantes. Esta institucionalización debe precisar de la adopción de algunas instituciones del derecho penal que deben expresarse mediante un reglamento elaborado por la Junta Central Electoral, a través de su facultad reglamentaria, sin evadir los principios rectores del procedimiento sancionador consagrado en el artículo 42 de la Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, que, sin lugar a dudas, vienen a establecer un máximo de garantía en el ejercicio del uis puniendi delegado a la administración electoral.
En ese sentido, el procedimiento administrativo sancionador electoral podrá iniciar de oficio por la Junta Central Electoral o ante la denuncia de algún interesado, asimismo, la administración electoral dispone de poderes cautelares para hacer cesar alguna actuación antijurídica, hasta tanto se finalice el proceso sancionador (art. 277, Ley 15-19, ORE).
Mientras las infracciones penales deben pasar por el tamiz de un complejo proceso penal ante la jurisdicción contenciosa electoral, el procedimiento administrativo sancionador se distingue por la celeridad que representa en la resolución de casos, donde la naturaleza de lo electoral exige que se defina a la mayor brevedad posible sobre la licitud o ilicitud de las conductas reprochadas, que pueden alcanzar a provocar afectaciones irreversibles a los destinatarios de esas expresiones.[2]
La lucha por corregir las conductas antijurídicas que se manifiestan en el contexto electoral se ha concentrado exclusivamente en el diseño de una estructura penal funcional (un fiscal electoral, derecho procesal penal electoral, jurisdicción contenciosa electoral, etc.), al tiempo que se pasa por alto las ventajas que representan el buen diseño de un procedimiento administrativo sancionador electoral para el sistema electoral dominicano. Ojalá y pronto lo tengamos.
[1] Subrayado añadido.
[2] Xopa Roldán, José. El procedimiento especial sancionador en materia electoral. Instituto Federal Electoral, Ciudad de México, 2012.