La doctrina dominicana ha sostenido siempre que el modelo de control de contencioso administrativo instaurado con la independencia, en 1844, fue el de unidad o plenitud jurisdiccional. Este último comporta que el control jurisdiccional de la función administrativa radica en los jueces ordinarios y no en una jurisdicción especial, como ocurre, por ejemplo, en Francia, con el Consejo de Estado a la cabeza. En el modelo monista, como también se le denomina, los mismos jueces que resuelven los conflictos entre particulares resolverían las controversias de carácter contencioso-administrativo.
Es el modelo enraizado originariamente en Inglaterra, en el contexto del “common law”, a pesar de que Troncoso de la Concha, en su clásica obra “Elementos de Derecho Administrativo” (1938), le ubica en una tipología mixta —en una suerte de modelo ecléctico—, dada la incidencia de instancias netamente administrativas en la solución de conflictos. Empero, lo relevante está, contrario a lo afirmado por Troncoso de la Concha, en las vías disponibles para los administrados una vez finalizadas las previstas en sede administrativa (recurso de reconsideración y recurso jerárquico). He ahí entonces donde se habrá de identificar específicamente el tipo de control.
Más adecuada resulta la explicación dada por Amiama en su “Prontuario de Legislación Administrativa” (1952), al plantear que el interesado, “una vez que un caso ha sido resuelto y decidido en la superior jerarquía administrativa”, tendría en el derecho comparado tres sistemas “posibles” (según el país estudiado): el sistema de la “plenitud judicial”, el de “tribunales especiales” y, finalmente, el sistema de “procedimiento especial”. Respecto al primero —que es el que por ahora interesa—, Amiama sostiene: “Es históricamente el más antiguo y consiste en reconocer solo competencia a los tribunales ordinarios para decidir las controversias administrativas, así como las cuestiones penales y los pleitos o litigios privados. Este es el sistema existente en Inglaterra, en los Estados Unidos y en los Estados de la Comunidad Británica y en otros países de Europa. Era también el sistema que existía en Francia hasta la Revolución de 1789. Era también el sistema que teníamos en nuestro país hasta la Ley de 1947 que instituyó la jurisdicción contencioso administrativa, salvo para ciertas materias especiales.”
El sistema monista o judicialista es la oposición del modelo de jurisdicción especial o dualidad jurisdiccional: en el dualismo, existen dos órdenes jurisdiccionales de igual jerarquía en donde uno, considerado especial, conocería de las controversias de naturaleza administrativa. Como se ha expresado con anterioridad, es el modelo imperante en el derecho francés post revolucionario: un control de lo contencioso-administrativo total y absolutamente ajeno del poder judicial. De ahí que en Francia no exista propiamente un “poder judicial” que unifique la actividad jurisdiccional: se trata de la “dualidad jurisdiccional”; por un lado, los tribunales que conforman el orden de lo contencioso-administrativo, con el Consejo de Estado como la máxima autoridad jurisdiccional del mismo; por el otro, los tribunales que, en su conjunto, dirimen las controversias del derecho civil, penal, social, entre otros, bajo la égida de la Corte de Casación. Un tercer orden podría citarse partiendo del modelo de control de constitucionalidad instaurado en la Constitución francesa de 1958: esto como consecuencia del control preventivo a cargo del Consejo Constitucional.
El profesor Libardo Rodríguez, basándose en las conclusiones de Guy Braibant, miembro del Consejo de Estado francés, en el trabajo de este último intitulado “La juridiction administrative en droit compare”, expresa: “El profesor Braibant parte de la conceptualización de dos sistemas puros de control jurisdiccional de la administración, que se construyen fundamentalmente a partir de los dos modelos históricos del derecho más conocidos: el del common law o sistema inglés y el del droit administratif o sistema francés, los cuales, sin embargo, no se presentan en la práctica actual en su estado de pureza, sino que muestran atenuaciones en unos casos, mientras que en otros se presentan con características acentuadas.” (La justicia administrativa en el derecho comparado en Colombia, 2005) Y agrega el autor colombiano, refiriéndose al denominado “sistema monista”: “Estos sistemas se asocian comúnmente con el modelo histórico del common law o sistema inglés, son los que predominan en los países anglosajones y parten de la lógica de que existe una unidad de derecho sustancial, de procedimientos y de jurisdicción, de tal manera que en un sistema monista puro las controversias entre particulares y la administración se solucionarán por un mismo juez, con idénticos procedimientos y aplicando el mismo derecho sustancial, que serán, por regla general, los jueces, los procedimientos y el derecho sustancial aplicable a los particulares” (La justicia administrativa en el derecho comparado en Colombia, 2005).
En otras palabras, tal y como sostiene Cassagne, “lo que caracteriza a cualquier sistema judicialista es el hecho de atribuir a un poder judicial independiente el conocimiento de las causas en que el Estado, o los Estados y/o Provincias, según los diferentes modelos constitucionales, son parte en el litigio (…) En la vereda opuesta a un sistema judicialista puro se encuentran los sistemas de tribunales administrativos, los cuales actúan en el ámbito de la Administración, aún cuando sus jueces se desempeñen con independencia funcional, como ha sido en la tradición francesa que exhibe la labor del Consejo de Estado” (La justicia administrativa en Iberoamérica, 2005).
El modelo judicialista o de unidad jurisdiccional encuentra su origen histórico, como se ha sostenido, en Inglaterra, en cuyo seno se robusteció verdaderamente la separación de poderes y, por ende, la independencia judicial. Pero la unidad jurisdiccional, al igual que el dualismo, también es el fruto de un proceso histórico que tiene su punto de partida en la necesidad de controlar los desbordamientos del poder y la aspiración de consolidar los contrapesos institucionales. Aunque pudieran citarse otros antecedentes en el devenir histórico inglés, siempre relacionados al reconocimiento de derechos y a la garantía de los mismos, el “Act of Settlement” de 1701 se señala como el referente histórico por excelencia que acrecienta la independencia de los jueces y apuntala la judicatura como un ente de contrapeso del poder monárquico. Bien lo explica Eduardo Soto Kloss al desarrollar el concepto de “control jurisdiccional” en el contexto del derecho inglés:
“…está usado —el concepto de “control jurisdiccional”, m. f. c.— dentro de la concepción inglesa en sentido totalmente diverso al empleado a la manera continental o nuestra; para un jurista inglés —en este ámbito de aplicación que analizamos— viene a ser el control sobre el conjunto de poderes jurídicos atribuidos a una autoridad (en este caso administrativa). “Jurisdicción” no significa otra cosa que “conjunto de poderes jurídicos”. Interesante es observar la evolución seguida en Inglaterra por este concepto, que permite comprender el exquisito sentido de respeto por la función judicial que allí existe y el carácter de verdadero “poder social” que asumieron los jueces ingleses después del Act of Settlement de 1701, al ejercer el control jurídico de la actividad de las autoridades gubernamentales ejecutivas.”
El modelo de plenitud jurisdiccional no surge, pues, del azar histórico: circunstancias muy particulares hicieron del derecho inglés el marco favorable para su desarrollo y consolidación en una sociedad con una fructífera y centenaria tradición jurídica. Y, aun así, no se originó en un ambiente de completo vacío: cierto es que el derecho inglés hace gala de no contar con una “constitución escrita”, pero la evolución de los bills —que fueron suscitándose a lo largo de su historia— manifiesta con claridad la concepción inglesa de la separación de poderes y del rol de la judicatura en la salvaguarda de los derechos enunciados en los textos declarativos. ¿Fue este el contexto en el cual surgió el modelo de “unidad jurisdiccional” en la República Dominicana, tal y como lo expresa a unanimidad la doctrina? No parece probable. Pero prometo que en otras entregas abordaré la cuestión.