En la teoría garantista de Luigi Ferrajoli se reconocen dos tipos de garantías: las garantías primarias o sustanciales y las garantías secundarias o jurisdiccionales. Las primeras corresponden a las conductas, en forma de obligaciones de hacer (positiva) o prohibiciones (negativa), señaladas por los derechos subjetivos garantizados. Las segundas, en cambio, son las obligaciones que tiene el órgano jurisdiccional de sancionar o declarar la nulidad cuando constate actos ilícitos o no válidos que violen las garantías primarias. De estas definiciones se infiere, como bien explica Miguel Carbonell, que las garantías secundarias requieren para su activación y entrada en funcionamiento de al menos una presunta violación a las garantías primarias, de las cuales serían dependientes. Sin embargo, las garantías primarias son normativa y conceptualmente autónomas, de modo que pueden existir aún en ausencia de las garantías secundarias (Miguel Carbonell, “La teoría garantista de Luigi Ferrajoli”, p. 5)
El debido proceso, dada su doble condición de garantía y derecho fundamental, constituye una garantía primaria que su inobservancia activa garantías secundarias o jurisdiccionales tales como, la acción de amparo. Las garantías mínimas que componen el debido proceso constituyen técnicas normativas autónomas que regulan todas las actuaciones de los órganos que ejercen potestades públicas y de los particulares, con el objetivo de evitar la consumación de actos arbitrarios como consecuencia de la tramitación de procesos irregulares.
En nuestro ordenamiento constitucional se pueden extraer dos etapas evolutivas del debido proceso. La primera corresponde al debido proceso como una garantía especifica de la seguridad individual de las personas (desde el 1854 hasta el 2002). Y una segunda etapa que reconoce el debido proceso como una garantía esencial para la protección de los derechos fundamentales, pues constituye la vía de acceso para ejercer el derecho a una tutela judicial o administrativa efectiva. En efecto, a partir de la reforma constitucional de 2010, el constituyente reconoce expresamente el debido proceso como una garantía autónoma de los derechos fundamentales, de modo que esta garantía primaria o sustancial asegura la protección de estos derechos en cualquier tipo de procedimiento cuya decisión pueda afectarlos o limitarlos.
Lo anterior ha sido reconocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señalar, en síntesis, que el debido proceso procura que las personas obtengan un proceso justo y equitativo en la tutela de sus intereses, de modo que sus garantías deben ser observadas en todos los procesos, sin que quepa diferenciar causas criminales, juicios especiales, procedimientos administrativos e incluso causas seguidas en la jurisdicción militar (Corte IDH, Fallo 310: 1797, caso “López”). De ahí que es evidente que el debido proceso no se agota en la función jurisdiccional, sino que todos los órganos y entes públicos están obligados a respetar sus garantías en el ejercicio de sus funciones administrativas.
La aplicación del debido proceso en cualquier tipo de actuación administrativa se deriva del artículo 69.10 de la Constitución, según el cual “las normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Este artículo pone fin a la discusión sobre el alcance del debido proceso, pues señala expresamente que sus garantías deben ser aplicadas en toda actuación donde se determinen derechos. En palabras del Tribunal Constitucional, “las reglas del debido proceso, conforme lo establece el artículo 69, literal 10, del texto constitucional, debe ser aplicado en todo ámbito, ya sea administrativo, jurisdiccional y disciplinario” (TC/0188/15 del 15 de julio de 2015). Continúa ese tribunal señalando, al citar el caso de “Baena Ricardo y otros vs. Panamá” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que “en cualquier materia, inclusive en la laboral y administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos”. Es por esto que “en la actualidad la protección a los derechos y garantías fundamentales, referentes a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, deben ser salvaguardados, incluso en los procesos sancionadores administrativos y disciplinarios” (TC/0068/12 del 26 de abril de 2013).
El Tribunal Constitucional se ha referido al debido proceso administrativo en numerosas ocasiones. Por ejemplo, en la Sentencia TC/0002/15 del 28 de enero de 2015, citando un precedente sentado por su homólogo peruano, éste sostuvo que “el derecho fundamental al debido proceso es un derecho que ha de ser observado en todo tipo de procesos y procedimientos, cualquiera que fuese su naturaleza. Ello es así en la medida en que el principio de interdicción de la arbitrariedad es un principio inherente a los postulados esenciales de un estado social y democrático de Derecho y a los principios que la propia Constitución incorpora”.
De estas decisiones se desprende claramente que la aplicación del debido proceso no abarca exclusivamente la función jurisdiccional, como hemos indicado anteriormente, sino que se proyecta sobre todo órgano que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales. Es decir que el debido proceso funge como una garantía genérica de los derechos fundamentales de las personas tanto en su relación con los órganos administrativos como en su interacción con los particulares. Esta concepción amplia del debido proceso genera dos tipos de efectos: un efecto vertical, que permite someter la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, evitando que los órganos estatales adopten actos arbitrarios en los procedimientos administrativos; y, por otro lado, un efecto horizontal, que condiciona los procesos particulares de los privados al respeto de las garantías mínimas del debido proceso (Roberto Medina Reyes, “La eficacia horizontal del debido proceso”, publicado el 8 de julio de 2017).
El efecto vertical del debido proceso permite conceptualizar esta garantía como un resguardo de los derechos del administrado durante el ejercicio de las funciones que el legislador le confiere a la Administración. De modo que el debido proceso administrativo, -el cual encuentra su fundamento en la naturaleza del Estado Social y Democrático de Derecho-, constituye un límite infranqueable de las potestades administrativas que la norma confiere a los órganos y entes públicos. Es por esto que el Tribunal Constitucional ha reconocido que “el respeto del debido proceso y, consecuentemente, al derecho de defensa, se realiza en el cumplimiento de supuestos tales como la recomendación previa a la adopción de la decisión sancionatoria; que dicha recomendación haya sido precedida de una investigación; que dicha investigación haya sido puesta en conocimiento del afectado; y que éste haya podido defenderse”. Todo ello, pues la ejecución de un acto sancionatorio, sin cumplir con las actuaciones antes citadas, “(…) lesiona el derecho defensa, violenta el debido proceso y, consecuentemente, comete una infracción constitucional” (TC/0048/12 del 8 de octubre de 2012; TC/0344/15 del 23 de diciembre de 2014; y, TC/0019/16 del 28 de enero de 2016).
Ahora bien, la pregunta que debemos hacernos es: ¿el debido proceso administrativo debe observarse en todas las actuaciones administrativas? La respuesta a esta pregunta puede dividirse en dos etapas distintas. Veamos.
Antes de la promulgación de la Ley No. 107-13 y, en consecuencia, del reconocimiento de la buena administración como un derecho fundamental implícito, el Tribunal Constitucional entendía que las garantías mínimas del debido proceso sólo podían ser exigidas en los procedimientos administrativos sancionatorios y en aquellos que pudieran tener como resultado la pérdida de derechos de las personas (TC/201/13 del 13 de noviembre de 2013 y TC/0030/14 del 10 de febrero de 2014). En efecto, para dicho tribunal el debido proceso administrativo era una garantía exclusiva del derecho de defensa de los administrados, de modo que sus garantías no eran exigibles en los procedimientos administrativos para la emisión de actos y normas reglamentarias.
Sin embargo, a partir de la constitucionalización del derecho de las personas a una buena Administración Pública, el precedente sentado por el Tribunal Constitucional pierde validez, pues las reglas del debido proceso forman parte de los derechos subjetivos que componen el derecho fundamental implícito a la buena administración (artículo 4.32 de la Ley No. 107-13). Por tanto, es evidente que el desconocimiento de esta garantía en los procedimientos reglamentarios genera una afectación directa al derecho fundamental a la buena administración, de modo que los procesos de adopción de los actos entran dentro de los supuestos señalados por el Tribunal Constitucional en los cuales debe observarse las garantías mínimas del debido proceso administrativo.
Es en base a este razonamiento que posteriormente el Tribunal Constitucional reconoció que las reglas del debido proceso administrativo se extienden a todo el ejercicio que debe desarrollar los entes públicos para la consumación de sus objetivos y fines estatales. En efecto, en la Sentencia TC/0234/15 del 20 de agosto de 2015, citando una decisión de la Corte Constitucional de Colombia, éste señaló que “el debido proceso administrativo implica la sumisión de la administración a la Constitución y las leyes, no solo ante la presencia de conflictos que se dirimen en sede contenciosa-administrativa, sino que, como buen señala la jurisprudencia constitucional colombiana, se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, y a los procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos”. En este caso en concreto, el Tribunal Constitucional verificó que no se había vulnerado el debido proceso administrativo porque sí se habían realizado las referidas consultas y demás condiciones de participación requeridas para la emisión del reglamento impugnado.
En síntesis, las garantías del debido proceso rigen todas las actuaciones de la Administración Pública, pues constituyen un mecanismo de control de la discrecionalidad que poseen los órganos y entes públicos al momento de ejercer sus funciones administrativas. Es por esta razón que el debido proceso se perfila en el ámbito administrativo como un complemento del principio de legalidad, ya que permite limitar el ejercicio del poder público, evitando la emisión de actos arbitrarios que subviertan el orden constitucional y que vulneren cualquiera de los derechos fundamentales de los administrados.